II OSK 2810/15

Dnia 11 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 672/15 w sprawie ze skargi D.G. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D.G. (dalej jako "skarżąca"), uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z 23 września 2014 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb [...], gmina [...]. Projekt został przesłany do uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, ze zm. – dalej jako "u.p.z.p."). Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca. Postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że inwestycja jest sprzeczna z zakazem, o którym stanowi § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 160 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 201, poz. 3152 – dalej jako "rozporządzenie nr 160"). Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, w tym z protokołu oględzin z 21 października 2011 r., będących w posiadaniu organu, przeprowadzonych przez pracowników Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Olsztynie na potrzeby wcześniej prowadzonego postępowania, na działce przyległej oznaczonej nr ewid. [...] oraz na działce sąsiedniej nr ewid. [...] znajdują się zbiorniki wodne. Działka, na której planowana jest inwestycja znajduje się w całości w pasie 100 m od linii brzegowych tych zbiorników. Wynika to także z map: topograficznej, ortofotomapy oraz rasteru umieszczonych na stronie internetowej www.geoportal.gov.pl. W ocenie organu, nie ma wątpliwości, że cała działka znajduje się w pasie 100 m od linii brzegowej dwóch zbiorników wodnych, dlatego też nie było potrzeby ponownego ustalenia linii brzegowej tych zbiorników. Ponadto organ odwoławczy odniósł się szczegółowo od przewidzianych w rozporządzeniu nr 160 odstępstw o przedmiotowego zakazu, wywodząc, że nie znajdują one w tej sprawie zastosowania. Skargę na powyższe postanowienie wniosła skarżąca. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że było to kolejne postępowanie uzgodnieniowe dotyczące przedmiotowej działki. W pierwszym postępowaniu uzgodnieniowym Burmistrz Dobrego Miasta zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 do obsługi działki rolnej. Natomiast w tej sprawie zwrócił się o uzgodnienie decyzji dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej planowanej. Sąd I instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie organu uzgodnieniowego jest przedwczesne. Jedynym dowodem znajdującym się w aktach sprawy jest wydruk ze strony geoportal.gov.pl. Na wydruku tym nie ma uwidocznionej działki inwestycyjnej [...], dlatego trudno określić odległość od zbiornika wodnego znajdującego się na działce [...] oraz na działce nr [...]. Ponadto istnieje rozbieżność pomiędzy ustaleniami organu I instancji, który wskazał, że jest tylko jeden zbiornik, oraz organu odwoławczego, który wskazał na istnienie dwóch zbiorników. W ocenie Sądu I instancji, w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek innego dowodu, który potwierdzałby, że miejsce inwestycji znajduje się w pasie 100 m od brzegu zbiornika wodnego. Zdaniem Sądu I instancji, niedopuszczalne jest powoływanie się na protokół oględzin z 21 października 2011 r., którego treść znana jest jedynie organowi i który stanowił dowód w innym postępowaniu. Ponadto dokument ten nie został dołączony do akt sprawy. Z tego powodu Sąd I instancji doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej i podlegało uchyleniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. Organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, nieprawidłową ocenę, że w sprawie mógł nie mieć zastosowania § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 160. W ocenie organu, występowanie na działkach sąsiednich zbiorników wodnych zostały udowodnione przez zebranie jednolitych materiałów kartograficznych (mapy: topograficzna, raster oraz ortofotomapa) oraz protokołu z oględzin przeprowadzonych podczas postępowania uzgodnieniowego w tej samej sprawie. Dlatego też skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a."). Po drugie, niezastosowanie art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust. 1a u.p.z.p., z których wynika, że regionalny dyrektor ochrony środowiska uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy ma kompetencję do orzekania w sprawie zgodności projektu decyzji z przepisami o ochronie przyrody tylko przez 21 dni od otrzymania projektu. Tym samym organ zobowiązany jest do zastosowania najprostszych środków dowodowych w celu wykazania niezgodności z prawem tego projektu. Materiał kartograficzny wskazujący na obecność zbiorników wodnych na działkach sąsiednich był jednolity i spójny (mapa topograficzna, raster, ortofotomapa). Ponadto protokół z oględzin przeprowadzonych w tej samej sprawie administracyjnej, ale we wcześniejszym postępowaniu uzgodnieniowym również wskazywał na obecność zbiorników wodnych. Nie było więc podstaw do przyjęcia, że stan faktyczny nie został w sprawie ustalony, a zatem negatywne stanowisko organów uzgadniających było w pełni prawidłowe. Organ zarzucił także naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez dokonanie błędnej oceny, że organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niepełny materiał dowodowy. W ocenie organu, nie było podstaw do przeprowadzenia kolejnych oględzin tego samego terenu ze względu na zasadę ekonomii procesowej (art. 12 k.p.a.) oraz termin 21 dni, jakim dysponował organ uzgadniający. Po drugie, art. 133 § 1 p.p.s.a. przez dokonanie nieprawidłowej oceny na podstawie akt sprawy, że stan faktyczny nie został ustalony. W ocenie organu, Sąd I instancji błędnie przyjął, że jedynym dowodem, jaki znajduje się w aktach sprawy są mapy z geoportalu, podczas gdy w aktach sprawy znajdował się protokół z oględzin przeprowadzonych w tej samej sprawie we wcześniejszym postępowaniu uzgodnieniowym, który również wskazywał na obecność zbiorników wodnych. Zdaniem organu, jeżeli Sąd I instancji nie dysponował tym dowodem, to jego obowiązkiem było wezwanie organu odwoławczego do uzupełnienia akt. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D.G. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Należy także zaznaczyć, że jeżeli w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, to w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ jest to konieczne dla prawidłowej oceny zastosowanych lub poddanych wykładni w tej sprawie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. z powodu dokonania błędnej oceny, że organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Natomiast według organu nie było podstaw do przeprowadzenia kolejnych oględzin tego samego terenu ze względu na zasadę ekonomii procesowej (art. 12 k.p.a.) oraz termin 21 dni, jakim dysponował organ uzgadniający. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że jedynym dowodem stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia i znajdującym się w aktach sprawy, jest wydruk ze strony geoportal.gov.pl. Ponadto na tym wydruku nie ma wyodrębnionej działki nr [...], dlatego też trudno określić odległość od zbiornika wodnego znajdującego się na działce nr [...] oraz na działce nr [...]. Ponadto zachodzi rozbieżność pomiędzy ustaleniami organu I instancji, który wskazał, że istnieje tylko jeden zbiornik wodny, a ustaleniami organu odwoławczego, który wskazał, że na przedmiotowym terenie znajdują się dwa zbiorniki wodne. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek innego dowodu, który potwierdzałby, że planowana inwestycja jest położona w pasie 100 metrów od brzegu zbiornika wodnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego zostało wydane w oparciu o niepełny materiał dowodowy, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, nie jest także zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Należy podkreślić, że to na organach prowadzących postępowanie, a nie na sądzie administracyjnym, ciąży obowiązek zgromadzenia i oceny całego materiału dowodowego. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 106 § 3 p.p.s.a, który jednak nie znajdował zastosowania w tej sprawie. Natomiast protokół z oględzin przeprowadzonych "w tej samej sprawie" we wcześniejszym postępowaniu uzgodnieniowym, wbrew twierdzeniom organu, dotyczył innej sprawy i możliwości realizacji na tym terenie innego obiektu budowlanego. Ponadto dokument ten nie został dołączony do akt administracyjnych obecnie toczącego się postępowania. Sąd I instancji nie miał obowiązku wzywania organu do złożenia tego dokumentu, ponieważ oznaczałoby to, że Sąd I instancji prowadzi postępowanie dowodowe, które powinno zostać prawidłowo przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym przez właściwy w tej sprawie organ. Po drugie, chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego z powodu braku zastosowania przez ten Sąd art. 151 p.p.s.a., chociaż w tej sprawie organy prawidłowo zastosowały § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 160. Jak już jednak wyżej wskazano, w tej sprawie nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, co wynika z niepełnego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. z powodu ich niezastosowania jako wzorca kontroli. Uzasadnienie tego zarzutu jest nieprawidłowe, ponieważ podnosi, że regionalny dyrektor ochrony środowiska, który dokonuje uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, jest kompetentny do orzekania w przedmiocie oceny zgodności projektu takiej decyzji z przepisami ochrony przyrody wyłącznie przez okres 21 dni od daty jego otrzymania, a więc w praktyce jest zobowiązany stosować w tym postępowaniu tylko najprostsze środki dowodowe. Nie może to bowiem prowadzić do naruszenia zasady prawdy obiektywnej unormowanej w art. 7 k.p.a., służącej prawidłowemu ustaleniu stanu faktycznego w tej sprawie. Ponadto prawidłowo Sąd I instancji orzekł, że nie jest dopuszczalne powoływanie się na protokół oględzin z 21 października 2011 r., którego treść znana jest tylko organowi i który był dowodem w innym postępowaniu, szczególnie, że dokument ten nie został nawet dołączony do akt tej sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.