I SA/Rz 875/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Grzegorz Panek / spr./ Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2013r. nr [...], 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej A. S. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] stwierdzającej, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych, została wydana z naruszeniem prawa. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634 ze zm.), § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004, Nr 187, poz. 1929 ze zm.), art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2008 r., str. 18 ze zm.). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że w dniu 20 czerwca 2006 r. A.S. (dalej: strona, wnioskodawczyni, skarżąca) złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych na rok 2006. We wniosku zdeklarowała do zalesienia działki rolne oznaczone jako "A" o powierzchni 0,73 ha położoną na działce ewidencyjnej nr [...], działkę rolną oznaczoną jako "C" o powierzchni 0,50 ha położoną na działce ewidencyjnej nr [...] oraz działkę rolną oznaczoną jako "B" o powierzchni 1,95 ha położoną na działce ewidencyjnej nr [...]. Całą powierzchnię działek oznaczonych jako "A" i "C" oraz cześć powierzchni tj. 0,76 ha działki oznaczonej jako "B" wnioskodawczyni zdeklarowała do zalesienia na stokach o nachyleniu powyżej 12 stopni, co stanowiło w przeliczeniu 1,99 ha. Do wniosku zostały załączone wszystkie wymagane załączniki. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] stwierdził spełnienie niezbędnych warunków do przyznania pomocy na zalesianie gruntów rolnych. W dniu 24 listopada 2006 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynęło oświadczenie A.S. o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, do którego załączono zaświadczenie z dnia 21 listopada 2006 r. z Nadleśnictwa D. potwierdzające ten fakt. Na podstawie złożonych dokumentów i oświadczeń Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu [...] listopada 2006 r. wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności na zalesianie. Płatność obejmowała: wsparcie na zalesianie w wysokości 11.157,00 zł - płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia, premię pielęgnacyjną w wysokości 1.492,50 zł - płatne corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia, 3. premię zalesieniową w wysokości 2.786,00 zł - płatne corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Płatności przyznane przedmiotową decyzją zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów. W latach 2007 - 2012 A.S. składała wnioski o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych, na podstawie których wypłacane były kolejne premie pielęgnacyjne i zalesieniowe. W dniach 26-27 marca 2013 r. przeprowadzono kontrolę gruntów rolnych zadeklarowanych do zalesienia. W wyniku kontroli wykryto uchybienia dotyczące nachylenia zalesionego gruntu oraz powierzchni całkowitej zalesienia. Kontrola wykazała, że na działce rolnej A, na której strona deklarowała zalesienie na stokach o nachyleniu 12 stopni o powierzchni 0,73 ha stwierdzono nachylenie całej powierzchni kompleksu od 8,60 stopni do 9,30 stopni, natomiast na działce rolnej C, na której strona deklarowała również zalesienie na stokach o nachyleniu 12 stopni o powierzchni 0,50 ha stwierdzono nachylenie całej powierzchni kompleksu od 8 stopni do 8,7 stopni. Dla wyżej wymienionych działek w protokole odnotowano kod pokontrolny ZGR 20 - nieuprawnione korzystanie z płatności wynikającej z utrudnień w wykonaniu zalesienia i pielęgnacji zalesienia (nachylenie stoku powyżej 12 stopni). Natomiast w przypadku działki rolnej B uchybienia dotyczyły powierzchni kompleksu leśnego. Powierzchnia deklarowana we wniosku wynosiła 0,76 ha, natomiast powierzchnia zmierzona przez inspektorów terenowych wynosiła 0,48 ha. W protokole dla wyżej wymienionej działki wpisano kod pokontrolny ZGR 5 - zadeklarowana powierzchnia całkowita zalesienia jest większa niż powierzchnia całkowita stwierdzona. W ocenie organu w sprawie zaistniały nowe okoliczności faktyczne, które w dniu wydania decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] nie były organowi znane. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. wznowił postępowanie i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydał w dniu [...] maja 2013 r. decyzję nr [...] o stwierdzeniu wydania decyzji w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych z dnia [...] listopada 2006 r. z naruszeniem prawa. W odwołaniu od tej decyzji, reprezentujący skarżącą pełnomocnik zarzucił, że zalesienie zostało wykonane prawidłowo i zgodnie z planem co zostało potwierdzone zaświadczeniem o założeniu uprawy leśnej, podpisanym przez leśniczego W.Ś. i nadleśniczego A.P. a także protokołem odbioru zalesienia zadeklarowanych we wniosku działek. Ponadto pełnomocnik podniósł, że przeprowadzona kontrola odbyła się bez udziału A.S., gdyż nie została o niej zawiadomiona. W związku z tym nie miała możliwości zgłoszenia zastrzeżeń co do prawidłowości dokonanych pomiarów. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie podzielił zarzutów skarżącej i decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w mocy. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że podczas kontroli wykryto uchybienia dotyczące nachylenia zalesionego gruntu oraz powierzchni całkowitej zalesienia. Wyniki kontroli zawarto w protokole z czynności kontrolnych. Protokół ten odebrała i podpisała A.S., która o terminie przeprowadzonej kontroli została powiadomiona telefonicznie a prace terenowe zostały wykonane zostały bez jej udziału za jej zgodą. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem, pełnomocnik skarżącej, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skargę na powyższą decyzję. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: - błędne zastosowanie § 3 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich polegające na błędnym przyjęciu, że skarżąca nie wykonała warunków określonych planem zalesienia, - błędne zastosowanie § 4 ust. 1, 2 i 3 wskazanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie spełniła warunków do otrzymania wsparcia na zalesienie i przyznania premii pielęgnacyjnej oraz zalesieniowej, które uzależnione są od kąta nachylenia stoku powyżej 12 stopni, który to stopień nachylenia musi wystąpić na całej powierzchni działki rolnej podczas gdy w omawianej sprawie bezspornym jest, że zgodnie z planem zalesienia sporządzonym przez specjalistę służby leśnej W.Ś., który będąc osobiście na w/w działkach, których dotyczyła kontrola stwierdził, że działki leżą na stoku o nachyleniu powyżej 12 stopni, oraz, że posiadają odpowiednią powierzchnię zalesienia, - błędne zastosowanie art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. polegające na błędnej subsumcji, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa poprzez przyjęcie, że przedeklarowana różnica u beneficjentki między obszarem zdeklarowanym we wniosku o płatność, a stwierdzonym w trakcie kontroli przekroczyła 16,37 %, a zatem winny mieć zastosowanie w sprawie przepisy tego rozporządzenia Komisji podczas gdy obszar zgłoszony bez A.S. wypełnił dyspozycję § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia RM z dnia 11 sierpnia 2004 r., gdzie obszar zgłoszony nie przekroczył obszaru ustalonego; - niezastosowanie art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., podczas gdy beneficjentka w należyty sposób złożyła wniosek poprawny pod względem faktycznym. 2. naruszenie przepisów prawa procesowego: - art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich działań mających na celu wnikliwe i wszechstronne wyjaśnienie sprawy, a przez to wadliwym ustaleniu stanu faktycznego, - art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że zostały one błędnie zastosowane poprzez niezachowanie standardów obiektywizmu w ocenie dowodów w szczególności przyznanie wiążącej mocy dowodowej protokołowi kontroli z pominięciem innych dowodów świadczących na korzyść skarżącej. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej w całości oraz o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się zapadłego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem. W wyniku tejże kontroli, zgodnie z art. 145 § 1 pkt a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.), decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie są decyzje wydane w ramach wznowionego postępowania którymi stwierdzono, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych, została wydana z naruszeniem prawa. Płatność na zalesianie przyznawana jest producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną albo spółdzielnią produkcji rolnej jeśli zgodnie z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187 poz. 1929 ze zm. - określanym dalej jako rozporządzenie), spełni warunki w nim przewidziane, w tym, jeśli m.in. zobowiązał się do zalesienia działek rolnych, na których do dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności, była prowadzona produkcja rolnicza. W rozpoznawanej sprawie jak ustaliły organy, działki rolne objęte wnioskiem i planem zalesienia nie były nachylone pod kątem powyżej 12 stopni. W ocenie organów, zgodnie zatem z przepisem § 4 ust. 3 rozporządzenia, wysokość wsparcia na zalesianie i premii pielęgnacyjnej nie mogła być przyznana w zwiększonej wysokości. Wskazany przepis stanowi bowiem, że wsparcie w takiej wysokości może być przyznane pod warunkiem, że cała działka rolna przewidziana do zalesiania jest nachylona pod kątem powyżej 12 stopni. W ocenie Sądu w sprawie dokonano wadliwej interpretacji przepisu § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Na wstępie rozważań zauważyć ogólnie należy, że sprawa zainicjowana przez organy jest prowadzona w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, co ma wpływ na uprawnienia tak strony jak i organu orzekającego. Inaczej mówiąc, w trybie wznowienia postępowania organ nie może działać w taki sposób, jakby załatwiał daną sprawę merytorycznie po raz pierwszy, a strona nie może domagać się zbadania jej sprawy tak, jakby miałaby ona zostać po raz pierwszy rozpoznana. Jak wspomniano, w sprawie doszło do wadliwego wywiedzenia normy prawnej z treści przepisu § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Zdaniem organów literalna treść tego przepisu, który uzależnia wysokość wsparcia na zalesienie oraz corocznej premii pielęgnacyjnej od kąta nachylenia stoku, na którym położona jest cała zalesiana działka rolna sugeruje, że to na całej powierzchni tej działki musi występować stok o nachyleniu powyżej 12 stopni. Upraszczając, cała działka ma być stokiem przekraczającym wskazane nachylenie. Jest to rozumowanie błędne, które w razie zastosowania należałoby uznać nawet za naruszające zasadę sprawiedliwości. Rozumowanie to nie uwzględnia bowiem celu zwiększonych dopłat na zalesianie gruntów z uwagi właśnie na kąt nachylenia stoku oraz związanego z tym interesu publicznego, w trosce o który dokonuje się zalesień, a także okoliczności, że określona część terenu położona na zboczu o nachyleniu powyżej 12 stopni, nie zawsze musi być uznana za grunt o "korzystnej konfiguracji" z tego tylko powodu, że ta właśnie część charakteryzuje się niższym stopniem nachylenia. Taki pogląd wyrażony został w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2012 r. sygn. akt II GSK 1324/11, które to stanowisko Sąd rozpoznający sprawę w całości akceptuje i uznaje poglądy w nim wyrażone za swoje. We wskazanym wyroku wskazano ponadto, które to stanowisko również zasługuje w ocenie Sądu na aprobatę, że zróżnicowanie dopłat ze względu na nachylenie powierzchni działki rolnej, ma za zadanie zrekompensowanie wyższych kosztów związanych z założeniem i pielęgnacją uprawy leśnej. W praktyce zalesiane grunty nie są ukształtowane w sposób jednolity, tj. w ich obrębie mogą występować zarówno powierzchnie, które nie przekraczają swoim nachyleniem 12 stopni, jak i takie, które to nachylenie przekraczają. Wsparcie w podwyższonej wysokości przysługuje więc tym podmiotom, których działki rolne (z punktu widzenia ich przeznaczenia), znajdują się na stoku, przekraczającym nachylenie 12 stopni. Nie należy zatem wiązać tego wsparcia jedynie z tym, czy obszar działki rolnej zakreślonej przez producenta rolnego, ma w całości nachylenie powyżej 12 stopni. Chodzi bowiem o jej położenie na stoku o takim nachyleniu, a nie proste ustalenie, czy cała jej powierzchnia ma odpowiedni kąt. Jak już wspomniano, okoliczność, że pewne obszary działki rolnej mają nachylenie niższe niż 12 stopni, bądź nawet cała działka ma nachylenie niższe niż 12 stopni nie oznacza automatycznie, że wsparcie w podwyższonej wysokości nie będzie przysługiwało. Uzasadnienie dla takiego stanowiska wypływa z faktu, że koszty związane z założeniem i utrzymaniem tych "płaskich" terenów działki rolnej, położonej jednak na stoku o nachyleniu powyżej 12 stopni, są również wysokie, np. producent rolny ma utrudniony dostęp do tych "płaskich" obszarów działki rolnej i w związku z tym musi podjąć ponadprzeciętne starania, aby wykonać przewidziane planem zalesienia zabiegi. Organ, kwestionując stanowisko wnioskodawcy, tym bardziej w trybie wznowienia postępowania (a więc pod zarzutem naruszenia prawa), ma obowiązek szczególnego wykazania, że konfiguracja danej działki nie uzasadniała przyznania podwyższonej płatności z punktu widzenia istoty omawianych dopłat. Dokonując wykładni przepisu § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia należy pamiętać, że wykonuje on normę ustawową, której celem jest wspieranie zalesiania, podejmowanego w ramach wspierania rozwoju obszarów wiejskich. Tymczasem organy, odnosząc się tylko do literalnej treści tego przepisu, nie dostrzegają jego istoty, a przede wszystkim funkcji, jaką ma do spełnienia w obrocie prawnym. W przepisie tym chodzi bowiem o to, by cała działka rolna, w kontekście publicznych celów, dla których dokonuje się zalesiania gruntów rolnych, znajdowała się na stoku o nachyleniu powyżej 12 stopni. Nie chodzi w tym przepisie natomiast o działanie polegające na modelowaniu działek rolnych, tak by uzyskać obszary w całości posiadające nachylenie powyżej 12 stopni. Celem wsparcia w podwyższonej wysokości jest promowanie tych producentów rolnych, którzy przeznaczają pod zalesianie grunty rolne o niekorzystnej konfiguracji, na których wykonanie zabiegów związanych z założeniem i pielęgnacją uprawy leśnej, łączy się z koniecznością poniesienia podwyższonych kosztów. Nie jest więc zasadne twierdzenie, że producenci, których działki rolne są częściowo płasko ukształtowane, przy jednoczesnym położeniu ich na stoku o nachyleniu powyżej 12 stopni, nie otrzymają wsparcia w odpowiednio wyższej wysokości. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią zatem uwagi wskazane powyżej i ustalą przede wszystkim, czy sporne działki rolne skarżącej są położone na stoku o nachyleniu przekraczającym 12 stopni - w rozumieniu wynikającym z uzasadnienia niniejszego orzeczenia i z uwzględnieniem wspomnianej funkcji omawianego przepisu aktu wykonawczego. Dokonując ustaleń w tej mierze organy winny ponadto zwrócić uwagę na to aby pomiary dokonywane były w warunkach umożliwiających wykonanie jak najbardziej precyzyjnych odczytów. Sąd podziela tym samym w tej kwestii zarzuty skargi wskazujące, że pomiary w rozpoznawanej sprawie mogą być nie do końca wiarygodne ponieważ wykonane były w okresie kiedy na spornych działkach zalegała pokrywa śnieżna. W ocenie Sądu śnieg zalegający na działkach mógł wpływać na dokładność poczynionych pomiarów odnośnie kątów nachylenia. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jako naruszające prawo materialne na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a p.p.s.a. Mając na względzie treść art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że decyzje objęte wyrokiem nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.