III SA/Wr 89/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Paulina Białkowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. we W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę. I Decyzją opisaną w sentencji niniejszego wyroku, Główny Inspektor Transportu Drogowego ("GITD") – po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą spółkę od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego ("WITD") o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...]zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie, organ wyższego stopnia wyjaśnił w pierwszej kolejności, że naruszenie zostało ujawnione podczas kontroli drogowej pojazdu ciężarowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] którym kierował S.S., przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2014 r. we W. na ul. T.W momencie kontroli dokonywany był przewóz na potrzeby własne skarżącej spółki, z miejscowości S. do W. (na ul. N.), w celu załadowania piasku. Podczas kontroli kierowca nie okazał ani wypisu z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne, ani wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego lub zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Zeznał natomiast, że w firmie strony skarżącej pracuje w charakterze kierowcy od około roku i w tym czasie nigdy nie był wyposażany w żaden dokument, o którym mowa. Ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole Nr [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącą spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. W toku postępowania wyjaśniającego organ ten uzyskał pisemną informację z Urzędu Miejskiego we W., zgodnie z którą, w dniu [...] lipca 2014 r. spółce zostało wydane zaświadczenie Nr [...]na przewozy drogowe na potrzeby własne. W tej samej informacji stwierdzono ponadto, że w dniu [...] czerwca 2014 r. strona nie figurowała w ewidencji przedsiębiorców posiadających licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego lub zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne. Z Biura do spraw Transportu Międzynarodowego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego w W. pozyskano ponadto informację, z której wynikało, że do dnia [...] lipca 2014 r. spółka nie została również zarejestrowana jako przedsiębiorca, który posiada licencję na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy. Pierwszoinstancyjne postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] września 2014 r. nakładającej na spółkę karę pieniężną w wysokości [...] złotych. Utrzymując to rozstrzygnięcie w mocy, organ odwoławczy przywołał następujące przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 z zm., powoływanej w dalszych rozważaniach jako "u.t.d."): art. 4 pkt 4 i pkt 22; art. 33 ust. 1; art. 87 ust. 2 oraz art. 92a ust. 1 i ust. 2. Wskazano także na l.p. 1.3. załącznika Nr 3 do tej ustawy. Na kanwie wskazanych przepisów GITD podkreślił, że nawet przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane dopiero po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę wykonywania działalności gospodarczej w zakresie niezarobkowego przewozu drogowego, pomocniczo, w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. W sprawie jest zaś bezsporne, że w dniu kontroli strona nie dysponowała takim zaświadczeniem (ani żadnym innym dokumentem uprawniającym do podjęcia transportu drogowego). Spółka uzyskała zaświadczenie na wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne dopiero w dniu [...] lipca 2014 r. Dlatego też organ pierwszej instancji był uprawniony do nałożenia kary, której wysokość określił prawodawca w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził dalej, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 92c u.t.d., uzasadniając takie stanowisko ze wskazaniem jednego z judykatów tutejszego Sądu. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego podstawy prawnej pierwszoinstancyjnego orzeczenia organ wyjaśnił (powołując się na wyrok NSA z dnia 15 lipca 2003 r., I SA 371/03), iż błędnie powołana podstawa prawna nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji, jeżeli podstawa taka obiektywnie istniała w chwili orzekania. Zdaniem organu wyższego stopnia, w sprawie nie doszło też do zarzucanych w odwołaniu naruszeń proceduralnych (art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a.). Postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem wymienionych przepisów. Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 70 ust. 1 i ust. 1a u.t.d. Strona nie wykazała bowiem, aby inspektor przeprowadzający kontrolę uchybił powinności okazania legitymacji służbowej. Nie ma obowiązku odnotowywania w protokole faktu okazania legitymacji. Protokół kontroli sporządza się bowiem według wzoru określonego w załączniku Nr 1 do rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 lipca 2013 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. poz. 1064). We wzorze brak rubryki na wpisanie informacji, czy przeprowadzający kontrolę drogową inspektor wylegitymował się legitymacją służbową. Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę na powinność kierowcy czynnego udziału przy sporządzaniu protokołu (który podpisał przecież protokół z przesłuchania bez zastrzeżeń), a także na dowodowy walor dowodu z protokołu – w świetle art. 76 § 1 k.p.a. – jako dokumentu urzędowego . II Skarżąca spółka nie zgodziła się z takim rozstrzygnięciem i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając drugoinstancyjnej decyzji: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 70 ust. 1 i ust. 1a u.t.d. – poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z uchybieniem obowiązkowi okazania legitymacji służbowej przez inspektora w trakcie czynności kontrolnych; 2. naruszenie prawa procesowego: a) art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. – poprzez: niepoinformowania strony o obowiązku wylegitymowania się kontrolera, brak wyjaśnienia i zaniechanie przeprowadzenia dowodu, czy kontroler okazał legitymację służbową, b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – poprzez to, że decyzje wydane w obu instancjach wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 70 ust. 1 i ust. 1a u.t.d., polegającym na niedochowaniu przez kontrolera obowiązku okazania legitymacji służbowej. Na kanwie tak sformułowanych zarzutów, strona skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz – alternatywnie – o uchylenie decyzji organu drugiej instancji albo o uchylenie jego rozstrzygnięcia i o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. III W odpowiedzi strona przeciwna podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: IV Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego oraz z przepisami prawa procesowego. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do co najmniej jednego z naruszeń prawa (materialnego lub procesowego) wymienionych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."). Z drugiej jednak strony, jeśli kontrolowany akt odpowiada prawu, sąd administracyjny zobowiązany został do oddalenia skargi, stosownie do dyspozycji art. 151 tej samej ustawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. V Materialnoprawną podstawę spornych rozstrzygnięć stanowiły odpowiednie przepisy wcześniej już powoływanej ustawy o transporcie drogowym. Zważywszy jednak na zarzuty sformułowane wcześniej przez spółkę w odwołaniu i wymienione w skardze, istotę niniejszego sporu sądowoadministracyjnego można sprowadzić do odpowiedzi na dwa pytania: 1) czy doszło do naruszenia przewidzianego w art. 70 ust. 1a (ust. 1, którego naruszenie zarzucono również w skardze, dotyczy innego rodzaju kontroli, niż ta, której dokonano w sprawie) u.t.d. obowiązku okazania przez inspektora, który dokonał kontroli, legitymacji służbowej?, a w razie odpowiedzi przeczącej – ewentualnie – 2) jakie konsekwencje dla sprawy wynikają z zaniedbania tej powinności? Wedle art. 70 ust. 1a u.t.d., czynności kontrolnych przemieszczających się środków transportu inspektor dokonuje po okazaniu kierującemu legitymacji służbowej. Strona konsekwentnie utrzymuje, że do takiego okazania nie doszło w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 9 czerwca 2014 r. Niezwłocznego podkreślenia wymaga – za organem odwoławczym – że zarzut ten nie został poparty zaoferowaniem przez stronę jakiegokolwiek dowodu, fakt ten potwierdzającego. Nawet w skardze nie wskazuje jej autorka żadnej okoliczności, która zaistnienie takiego faktu co najmniej by uprawdopodobniała. Analiza akt administracyjnych dowodzi zresztą całkowicie biernej postawy strony w czasie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Jej pełnomocnik ograniczył się w istocie do żądania zawiadamiania go "o wszelkich czynnościach podejmowanych w sprawie, a w szczególności o przeprowadzanych dowodach, w tym z przesłuchania świadków" (w piśmie datowanym na dzień [...] czerwca 2014 r.). Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w pełni uwzględnił to żądanie w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. (doręczonym skutecznie pełnomocnikowi spółki dwa dni później), informując w nim: o zakończeniu postępowania w sprawie; o pisemnych informacjach uzyskanych z Wydziału Transportu UM W. i z Biura do spraw Transportu Międzynarodowego Głównego Transportu Drogowego; o uprawnieniach strony wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., zakreślając stronie 7 dniowy termin na skorzystanie z tego prawa. Wyznaczony termin upłynął – bezskutecznie – z upływem dnia [...] sierpnia 2014 r. Z dokumentacji wynika bowiem, iż strona ze wspomnianego prawa nie skorzystała. Zarzut rzekomego braku wylegitymowania się przez osobę, która dokonała kontroli, sformułowano dopiero w odwołaniu, a następnie powtórzono w skardze do tutejszego Sądu. W przedstawionych realiach, zgłoszony zarzut należało uznać za gołosłowny i za taki uznał go również – słusznie – organ wyższego stopnia. Uzupełniając argumentację GITD w tym zakresie, przytoczoną w części I niniejszego uzasadnienia, godzi się wskazać dodatkowo na następujące okoliczności. W dniu [...] czerwca 2014 r., po przeprowadzeniu kontroli, doszło do sporządzenia dwóch protokołów: z samej kontroli, oraz z przesłuchania kierującego kontrolowanym pojazdem – pracownika skarżącej spółki. Ten ostatni protokół (zaopatrzony na końcu dwoma imiennymi pieczątkami inspektorów-kontrolerów oraz podpisany przez nich i przez samego kierowcę) wskazuje już we wstępnej części personalia przesłuchującego. Z porównania tych danych, z danymi z pieczątek, którymi został opatrzony protokół z kontroli, wynika, że kontrolującym i przesłuchującym była ta sama osoba "Inspektora Transportu Drogowego" w Wojewódzkim Inspektoracie Transportu Drogowego we W., określona dodatkowo jako "młodszy kontroler transportu drogowego". W protokole z przesłuchania trzykrotnie opisano polecenia, jakie w trakcie kontroli wydawał kierowcy "inspektor" (dwa razy użyto zwrotu: "inspektor transportu drogowego", raz – "Tenże inspektor"). Protokół ten podpisany został przez przesłuchiwanego kierowcę spółki bez żadnych zastrzeżeń, w szczególności bez zastrzeżeń, które podawałyby w wątpliwość funkcję kontrolującego (i przesłuchującego zarazem), określanego w analizowanym dokumencie – co wymaga powtórzenia – jako "inspektor". Można zatem mniemać, iż kierowca nie miał wątpliwości co do statusu osoby kontrolującej. Na jakiej podstawie? Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie (z dnia 10 marca 2009 r., VI SA/Wa 2484/2008), w którym zwrócono uwagę na specyfikę postępowania kontrolnego pojazdu, a także obarczono kontrolowanego powinnością czynnego udziału w czynnościach kontrolnych i zgłaszania na bieżąco wszelkich zastrzeżeń i uwag, które powinny być ujęte protokołem kontroli. W rozpoznawanym przypadku nie zgłoszono zaś żadnych zastrzeżeń. W świetle dowodu rzeczowego (protokołu z przesłuchania kierowcy), do którego treści dopiero co nawiązano, bardziej prawdopodobny jawi się zatem wniosek o wykonaniu przez kontrolującego powinności okazania legitymacji, skoro kierowca nie miał zastrzeżeń co do statusu służbowego osoby kontrolującej (i przesłuchującej). Odmienne twierdzenie strony skarżącej okazuje się być – w kontekście dokumentacji w sprawie zgromadzonej – gołosłowne i wynikające prawdopodobnie z przyjętej linii obrony interesów spółki w tej akurat sprawie. Nawet gdyby założyć (wbrew wynikom, do których prowadzą logicznie dotychczasowe wywody), że inspektor transportu drogowego, który dokonał kontroli a następnie przesłuchał kierowcę, nie okazał swojej legitymacji służbowej, powstaje pytanie o konsekwencje naruszenia art. 70 ust. 1a u.t.d. Biorąc pod uwagę czysto formalny punktu widzenia – jak to uczynił organ odwoławczy – wypada zauważyć, iż sam prawodawca nie wiązał zapewne z czynnością okazania legitymacji służbowej istotniejszych skutków, skoro we wzorze protokołu z kontroli, określonym w załączniku Nr 1 do przywołanego już rozporządzenia MTBiGM z dnia 23 lipca 2013 r., według którego sporządzono także protokół w niniejszej sprawie, nie wyeksponowano osobnego miejsca na wykazanie, czy osoba przeprowadzająca kontrolę, wykonała obowiązek nałożony w art. 70 ust. 1a u.t.d., czy też powinności tej nie zrealizowała. Taka postawa normodawcy jest zresztą w pełni zrozumiała. Wyniki kontroli, ujęte w dwóch dokumentach urzędowych (w protokole z kontroli i w protokole z przesłuchania kierującego pojazdem pracownika strony skarżącej) stanowiły przecież jedynie podstawę do wszczęcia – z urzędu – postępowania w sprawie o ewentualne ukaranie spółki za wykonywanie przewozu drogowego (trafnie zakwalifikowanego przez organy, jako przewozu na potrzeby własne) z naruszeniem warunków dokonywania przewozu tego rodzaju. Wyniki kontroli nie przesądzały natomiast absolutnie o tym, czy wobec strony zostanie zastosowana kara pieniężna, z jakiego tytułu i w jakiej wysokości. Ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie zależało wszak od stwierdzenia, czy podejmując w dniu[...] czerwca 2014 r. konkretny, skontrolowany przewóz, spółka dysponowała wymaganym zaświadczeniem. Ta okoliczność została zaś ustalona – dodajmy, w sposób nie podlegający dyskusji, jednoznacznie – w toku wszczętego w tej materii postępowania wyjaśniającego. Okazało się mianowicie, że w dniu przewozu strona nie dysponowała żadnym z dokumentów uprawniających do legalnego wykonywania przewozów, ani w krajowym, ani w międzynarodowym transporcie drogowym. Uwzględniając sens i znaczenie obowiązku określonego w art. 70 ust. 1a u.t.d. – w dopiero co przedstawionym kontekście – nawet gdyby założyć (jak to czyni skarżąca) zaistnienie w sprawie naruszenia tego przepisu, to naruszenie to nie miałoby, w istocie żadnego znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia podjętego przez organy. Jedyny istotny element stanu faktycznego, który przemawiał za koniecznością nałożenia na spółkę kary, w sztywnej kwocie [...] zł, wynikającej z l.p. 1.3. załącznika Nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, tzn. fakt podjęcia transportu na potrzeby własne bez posiadania wymaganego w tym zakresie, stosownego zaświadczenia (art. 33 ust. 1 u.t.d.), został ustalony prawidłowo i nie może być kwestionowany dopiero w ramach pierwszo instancyjnego postępowania wyjaśniającego, a nie w czasie kontroli, kiedy odnotowano jedynie, że kierowca nie przedstawił stosownego dokumentu (co nie jest przecież równoznaczne z tym, iż spółka takim dokumentem nie dysponuje). Zaświadczenie takie strona uzyskała jednak dopiero [...]lipca 2014 r. Warto dodatkowo zauważyć, że organy dokonały także prawidłowej oceny kwestii braku przesłanek egzoneracyjnych. Przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą, wymagającą – choćby tylko pomocniczo – wykonywania przewozów drogowych na potrzeby własne, powinien znać stosowne uregulowania normatywne w tym zakresie i stosować się do nich. Podjęcie przewozu bez wymaganego zaświadczenia obciążać może wyłącznie takiego przedsiębiorcę, skoro nie zaistniały żadne nadzwyczajne okoliczności, które uniemożliwiałyby uzyskanie tego dokumentu. VI Reasumując, Sąd nie dopatrzył się wydania zaskarżonej decyzji z jakimkolwiek naruszeniem przepisów prawa materialnego bądź procesowego, które uzasadniałoby wyeliminowanie zakwestionowanego rozstrzygnięcia z obrotu. Nie może być tym bardziej mowy o rzekomym, rażącym naruszeniu prawa, co sugerowano. Dlatego też – biorąc pod uwagę dyspozycję art. 151 p.p.s.a. – skargę należało oddalić.