II GSK 2072/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Irena Wiszniewska-Białecka (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Bk 193/15 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości za 2013 rok 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2. zasądza od Spółki A na rzecz Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wyrokiem z 13 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę Spółki A z siedzibą w B. (skarżąca), uchylając zaskarżoną decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (Dyrektor OR ARiMR) z [...] grudnia 2014 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (Kierownik BP ARiMR) z [...] września 2014 r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013. Ponadto WSA stwierdził, że decyzje te nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 15 maja 2013 r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r., w którym zadeklarowała pakiet 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 301,58 ha. W okresie od 13 maja 2013 r. do 15 października 2013 r. skarżąca składała kilkakrotnie korekty do tego wniosku, wycofując zeń określone działki rolne i działki oddane w użytkowanie. W rezultacie skarżąca 17 kwietnia 2014 r. złożyła korektę do wniosku wskazując na 284,51 ha jako powierzchnię wariantu 5.1. Decyzją z [...] maja 2014 r. Kierownik BP ARiMR przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na 2013 r. Na skutek odwołania skarżącej Dyrektor OR ARiMR decyzją z [...] sierpnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego, Kierownik BP ARiMR, prowadząc postępowanie, nie udzielił skarżącej odpowiedzi na jedno z pism skierowanych przez nią do organu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik BP ARIMR decyzją z [...] września 2014 r. orzekł o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na 2013 r. Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, uznając że Kierownik BP ARiMR prawidłowo zastosował sankcję z § 38 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.; rozporządzenie rolnośrodowiskowe). Podkreślił, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności dla danej działki ewidencyjnej nie może być większa niż maksymalny obszar kwalifikowany (PEG), co oznacza że nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza maksymalny obszar kwalifikowany. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez skarżącą, a powierzchnią referencyjną: zawyżenie powierzchni dotyczyło użytków rolnych uprawnionych do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej na działce rolnej FB (z powierzchni zadeklarowanej 3,23 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów powierzchnię 0,03 ha); w zakresie płatności do Pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków - powierzchnia deklarowana wynosi 301,58 ha, powierzchnia deklarowana (po uwzględnieniu zmian do wniosku i wycofania części wniosku) - 285,65 ha, a uwzględniona kwalifikująca do płatności - 284,48 ha. Dyrektor OR ARiMR stwierdził ponadto, że skarżąca w 2013 r. nie zachowała w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, ponieważ wycofała obszar 1.14 ha (działka ewidencyjna nr 626 - obręb [...], gmina [...], powiat [...]i, woj. podlaskie) z powierzchni podjętego zobowiązania w ramach pakietu 5, co potwierdza złożona 18 września 2013 r. korekta wniosku (działka rolna OH - powierzchnia deklarowana 1,89 ha, powierzchnia stwierdzona 0,75 ha) oraz obszar 2,68 ha, co potwierdza złożone 3 października 2013 r. wycofanie części wniosku (działka rolna FP - powierzchnia deklarowana 0,48 ha, działka rolna FRR - powierzchnia deklarowana 2,20 ha). Na powyższą decyzję Dyrektora OR ARiMR skarżąca wniosła skargę do WSA. WSA uwzględnił skargę. Zdaniem WSA, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Kierownika BP ARiMR zostały wydane z naruszeniem § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, które miało wpływ na wynik sprawy. WSA przypomniał, że zgodnie z tym przepisem, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Płatność rolnośrodowiskową, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, przyznaje się rolnikowi jeżeli m.in. realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, na gruntach, na których zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych. Zdaniem WSA, w rozpatrywanej sprawie organ zastosował § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego automatycznie, wyłącznie dlatego, że skarżąca wycofała obszar 1,14 ha z powierzchni podjętego zobowiązania z uwagi na złożoną korektę oraz obszar 2, 68 ha z uwagi na wycofanie części wniosku. W ocenie WSA, należy zwrócić szczególną uwagę na stanowisko skarżącej, przedstawione w skardze, z którego wynika, że dobrowolnie dokonując licznych korekt, nie dokonała ostatecznie zmiany faktycznego przeznaczenia gruntów, czyli przeznaczenia istniejącego od dnia zaciągania zobowiązania do dnia złożenia korekty, zmiany lub sprostowania, i w konsekwencji rezygnacji z dalszej realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na wyłączonej powierzchni. Gospodarstwo skarżącej, objęte programem rolnośrodowiskowym, położone jest na terenie [...] Parku Narodowego i znajduje się na obszarze Natura 2000, co powoduje, że nie ma możliwości zmiany przeznaczenia i sposobu użytkowania przedmiotowych gruntów z trwałych użytków zielonych (dalej również TUZ) na inne. Tereny wchodzące w skład gospodarstwa rolnego skarżącej zostały zakwalifikowane jako elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo tworzące ostoje dzikiej przyrody, dla których należy prowadzić ochronę bierną poprzez utrzymanie procesów naturalnych. WSA uznał, że zastosowanie § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego bez wykazania, że doszło do niezachowania zgłoszonej powierzchni trwałego użytku zielonego, w wyniku np. jego zniszczenia, zmiany uprawy, czy też przekształcenia w grunt orny bądź innych zamierzonych działań w stosunku do użytku zielonego sprzecznych z rozporządzeniem rolnośrodowiskowym, jest bezzasadne. Podkreślając, że "sankcja" za niedochowanie TUZ ma w istocie bardziej zachęcać do utrzymywania parytetu trwałych użytków zielonych względem gruntów ornych, niż prowadzić do karania za ich "przekwalifikowanie", WSA zauważył, że w niniejszej sprawie niezachowanie TUZ nastąpiło nie ze względu na przeprowadzone czynności kontrolne organu, a z uwagi na korektę i częściowe wycofanie wniosku przez skarżącą, czyli świadome działania zmierzające do zweryfikowania TUZ w ramach określonych w zobowiązaniu pakietów. WSA stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie podjęto żadnych czynności w celu ustalenia, czy w związku ze złożonymi korektami i wycofaniem części wniosku, skutkującymi zmniejszeniem powierzchni realizacji zobowiązania, nastąpiła np. zmiana uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku czego grunt nie jest już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie nie jest już gruntem nieużytkowanym rolniczo. Skarżąca, znając stanowisko organów po otrzymaniu decyzji wydanej w pierwszej instancji, w odwołaniu podnosiła, że dobrowolne złożenie przez rolnika korekt, zmian lub sprostowań, mających przełożenie na wycofanie się z części zgłoszonych do programu rolnośrodowiskowego gruntów z jednoczesnym skorygowaniem planu działalności rolnośrodowiskowej, dotyczącego trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, z zastrzeżeniem, że nie dokonano zmiany faktycznego przeznaczenia tych gruntów, tj. przeznaczenia istniejącego od dnia zaciągania zobowiązania do dnia złożenia korekty, zmiany lub sprostowania i w konsekwencji rezygnacji z dalszej realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na wyłączonej powierzchni nie powinno samo w sobie rodzić negatywnych konsekwencji w postaci zastosowania 20% sankcji, wynikającej z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (k. 640 akt adm.). Zdaniem Sądu, bez wyjaśnienia tych okoliczności nie jest możliwe zastosowanie w sprawie pomniejszenia płatności przewidzianego w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Brak wskazanych ustaleń, które prowadziło do nieustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób zupełny, uzasadnia dodatkowo stwierdzenie naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 173). II Dyrektor OR ARiMR złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z § 4 ust. 2 pkt 1 tegoż rozporządzenia i art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., s. 1 ze zm.; rozporządzenie nr 1120/2009) - przez uznanie, że "nałożenie przez organ 20% sankcji bez wykazania, że doszło do niezachowania zgłoszonej powierzchni trwałego użytku zielonego, w wyniku np. jego zniszczenia, zmiany uprawy, czy też przekształcenia w grunt orny bądź innych zamierzonych działań w stosunku do użytku zielonego sprzecznych z rozporządzeniem rolnośrodowiskowym, należało uznać za bezzasadne". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor OR ARiMR stwierdził, że zwrot "nie zachował", użyty w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, należy rozumieć jako "nie pozostawał w posiadaniu czegoś" lub "nie dochował czegoś w niezmienionym stanie". Zdaniem organu, zwrot "nie zachował" trwałych użytków zielonych należy rozumieć nie tylko jako zmianę uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku czego grunt nie będzie już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielonych, ale również jako zmniejszenie powierzchni użytkowanej rolniczo w wyniku korekty wniosku o przyznanie płatności. W niniejszej sprawie, wskutek zmniejszenia powierzchni, na której realizowane było zobowiązanie, spółka nie zachowała w gospodarstwie rolnym powierzchni użytków zielonych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie tego środka odwoławczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Stwierdziła w szczególności, że WSA dokonał prawidłowej wykładni prawa. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Dyrektor OR ARiMR podniósł tylko jeden zarzut - błędnej wykładni § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z § 4 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia i art. 2 lit. c rozporządzenia nr 1120/2009. Błędu tego organ upatruje w przyjęciu przez Sąd, że niezachowanie zgłoszonej powierzchni trwałego użytku zielonego może polegać wyłącznie na zniszczeniu, zmianie uprawy lub przekształceniu w gruntu ornego bądź na innych zamierzonych działaniach w stosunku do użytku zielonego, sprzecznych z rozporządzeniem rolnośrodowiskowym, podczas gdy w ocenie Dyrektora OR ARiMR niezachowanie zgłoszonej powierzchni trwałego użytku zielonego może również polegać na zmniejszeniu powierzchni użytkowanej rolniczo w wyniku korekty wniosku o przyznanie płatności. Zarzut ten jest zasadny. Przepis § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (w wersji mającej zastosowanie odnośnie do płatności na 2013 r.) stanowił: "Jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie". Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 1120/2009, zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. Natomiast w art. 2 lit. c rozporządzenia nr 1120/2009 zdefiniowane zostało pojęcie "trwałe użytki zielone". Są to "grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2078/92(7), obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999(8) oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005(9); a w tym celu ‘trawy lub inne pasze z roślin zielonych’ oznaczają wszelkie rośliny zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w Państwie Członkowskim (wykorzystywanych bądź nie do wypasania zwierząt). Państwa Członkowskie mogą uwzględnić rośliny uprawne wyszczególnione w załączniku I". W świetle powyższych przepisów nie ulega wątpliwości, że niezachowanie występujących w gospodarstwie i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zobowiązanie takie rolnik ma obowiązek realizować przez 5 lat na określonych gruntach wskazanych w planie działalności rolnośrodowiskowej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA przyjął, że niezachowanie zgłoszonej powierzchni trwałego użytku zielonego polega na jego zniszczeniu, zmianie uprawy, czy też przekształceniu w grunt orny bądź innych zamierzonych działaniach w stosunku do użytku zielonego sprzecznych z rozporządzeniem rolnośrodowiskowym. Stanowisko to jest prawidłowe, ponieważ we wskazanych przez WSA przypadkach grunty przestają być zajęte pod uprawę traw lub innych pasz zielonych naturalnych samosiewnych lub wysiewnych, a skoro tak, to rolnik nie realizuje zobowiązania rolnośrodowiskowego. WSA błędnie natomiast uznał, że wycofanie przez rolnika określonego obszaru z powierzchni podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego nie stanowi niezachowania zgłoszonej powierzchni trwałego użytku zielonego w rozumieniu § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeśli - z uwagi na położenie gospodarstwa na terenie parku narodowego i obszaru Natura 2000 - nie ma możliwości zmiany przeznaczenia i sposobu użytkowania gruntów stanowiących trwałe użytki zielone. Należy podkreślić, że w § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przyjęto generalną zasadę, iż zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że dokonanie takiej zmiany przewidują przepisy tego rozporządzenia. Ponadto, jeśli do takiej zmiany dochodzi, to wprowadza się ją w planie działalności rolnośrodowiskowej zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Tak więc rolnik nie może dowolnie modyfikować podjętego zobowiązania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wycofanie (w wyniku korekty wniosku lub wycofania części wniosku) określonego obszaru stanowiącego trwały użytek zielony określony w obowiązującym planie działalności rolnośrodowiskowej, do którego w przyznano płatność rolnośrodowiskową, należy kwalifikować jako - określone w art. 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego - niezachowanie występującego w gospodarstwie rolnym i określonego w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałego użytku zielonego. Przyjmując stanowisko odmienne, WSA dokonał błędnej wykładni art. 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, co trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej. Z tego względu zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 .sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę, WSA skontroluje zgodność z prawem wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, uwzględniając ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącej na rzecz Dyrektora OR ARiMR zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, na które składają się: równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną i prowadził sprawę w postępowaniu przed WSA (120 zł).