I OSK 2650/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 96/15 w sprawie ze skargi G. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 maja 2015r., sygn. akt III SA/Kr 96/15 oddalił skargę G. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] listopada 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 24 lipca 2014 r. G. A. wniosła do Wójta Gminy Moszczenica o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna za okres od 1 lipca 2013 r. do 15 maja 2014r. oraz za okres od 16 maja 2014 r. w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką A. Z. Złożyła oświadczenie, że jest rolnikiem od 7 lutego 2006 r. i nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, jak też wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. Wójt Gminy Moszczenica decyzją wydaną w dniu [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] odmówił przyznania G. A. świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna za okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. i od 15 maja 2014 r. W uzasadnieniu podano, że skarżąca utraciła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 25 marca 2010 r., sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, jednak jako rolnik nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, co wynika wprost z jej oświadczenia złożonego w dniu 24 lipca 2014 r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że z powodu opieki nad matką zrezygnowała z wszelkiej aktywności zawodowej. W jej ocenie okoliczność, że jest ubezpieczona w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego nie jest równoznaczna z prowadzeniem przez nią gospodarstwa rolnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...], na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 3 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Moszczenica z [...] sierpnia 2014 r. Organ wskazał, że prowadzenie przez rolnika gospodarstwa rolnego stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ dokonał natomiast ustaleń, że skarżąca wraz z mężem J. A. są właścicielami gospodarstwa rolnego o powierzchni 2.2833 ha przeliczeniowego, a skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy w zakresie emerytalno – rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik. Nadto wskazano, że przyznanie zasiłku dla opiekuna dla skarżącej wyklucza brzmienie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), który wymaga złożenia oświadczenia (pod rygorem odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań) o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestaniu wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. Podano, że skarżąca złożyła tego rodzaju oświadczenie w dniu 24 lipca 2014 r., w którym wskazała, że nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego. Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane na etapie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę wskazując, że warunkiem koniecznym uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z prowadzenia gospodarstwa rolnego, w przypadku zasiłku dla opiekunów, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, dodatkowo potwierdzona oświadczeniem wnioskodawcy. W niniejszej natomiast sprawie skarżąca w oświadczeniu złożonym w dniu 24 lipca 2014 r. oświadczyła, że jest rolnikiem od dnia 7 lutego 2006 r. i nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego. Z pozostałego materiału dowodowego wynika natomiast, że gospodarstwo rolne, które skarżąca posiada, ma powierzchnię 2,2833 ha przeliczeniowego, odpowiada definicji gospodarstwa rolnego znajdującej się w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1381 ze zm.). Wobec tego Sąd uznał, że niespełnienie przesłanki zaprzestania prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa rolnego, wymienionej w powołanym wyżej art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów stanowi o zasadności odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna, bez względu na fakt sprawowania rzeczywistej opieki przez skarżącą nad matką. Sąd wskazał również, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu wskutek błędnego uznania, że zaskarżona decyzja SKO została wydana bez naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów polegającego na jego błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu wskutek uznania, że skarżąca nie spełnia przesłanek przyznania jej prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono genezę ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz jej zakres podmiotowy i przesłanki ustalania zasiłku określone w art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Wskazano, że przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie ustawy z 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. określał art. 17 ust. 1 tej ustawy. Jedną z przesłanek było zaniechanie podjęcia lub rezygnacja z pracy zarobkowej. Wskazano, że ubezpieczenie w KRUS nie jest równoznaczne z prowadzeniem przez wnioskodawczynię gospodarstwa rolnego i tym samym równoznaczne z niespełnieniem warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Czym innym jest bowiem posiadanie ubezpieczenia w KRUS, czy nawet posiadanie gospodarstwa, a czym innym jego prowadzenie. Wskazano, że nawet gdyby przyjąć, że prowadzenie gospodarstwa rolnego stanowi negatywną przesłankę otrzymania zasiłku dla opiekuna, to nie może dotyczyć zasiłku za okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2015r., gdyż art. 3 ust. 1 ustawy o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nie może działać wstecz. W ocenie skarżącej zastosowanie tego przepisu może nastąpić tylko od 15 maja 2014 r., gdyż dopiero od tej daty można mówić o możliwości zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego. Podkreślono, że wnioskodawca nie może "zaprzestać prowadzenia gospodarstwa rolnego" z datą wsteczną, jeżeli takie gospodarstwo w tym czasie prowadził. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść skutku. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzutach naruszenia przepisów postępowania lub naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Nie można przy tym poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, albowiem zastosowanie prawa materialnego wiąże się kwalifikacją prawną określonego stanu faktycznego. Z tego powodu z pierwszej kolejności, co do zasady, podlegają rozpoznaniu zarzuty kasacyjne naruszenie przepisów postępowania. W złożonej skardze kasacyjnej nie sprecyzowano podstawy kasacyjnej z podaniem jej rodzaju. Zarzuty dotyczą dwóch przepisów, bez określenia ich charakteru. Pierwszym ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a zarzut jego naruszenia sprowadza się do tezy o niewłaściwym jego zastosowaniu. Wątpliwości budzi już zatem sama interpretacja tak zgłoszonego zarzutu. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a nie był w sprawie przez Sąd I instancji stosowany, albowiem rozstrzygnięcie zostało oparte na art. 151 p.p.s.a., będącym podstawą do oddalenia skargi. Zarzut niewłaściwego zastosowania w takim przypadku powinien być zatem rozumiany jako zarzut nieuzasadnionego niezastosowania przepisu. Ciężar argumentacji spoczywa w takiej sytuacji na wykazaniu, że w sprawie miało miejsce naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, co jest warunkiem zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 (podobnie jak art. 151 p.p.s.a.) jest przepisem regulującym samo rozstrzygnięcie. Tak sformułowany zarzut, sprowadzający się do wskazania przepisu regulującego samo rozstrzygnięcie sądu, nie odpowiada zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i nie jest wystarczający do merytorycznego rozpoznania. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie. Orzeczenie oddalające lub uwzględniające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 lub 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 592-593 i powołane tam orzeczenia). W konsekwencji rozstrzygnięcie, czy w sprawie Sąd I instancji winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. zależy od skuteczności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Drugi z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczy art. 3 ust. 1 ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Przepis ten stanowi, że gdy o zasiłek dla opiekuna ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników lub domownicy, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r., poz. 1403), świadczenie to przysługuje odpowiednio rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego, małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Przepis ten dotyczy dwóch kwestii. Pierwsza związana jest ze statusem rolnika, małżonka rolnika lub domownika w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W sprawie przyjęto, że skarżąca ma status rolnika. Jakkolwiek w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że objęcie ubezpieczeniem społecznym rolników nie jest tożsame z prowadzeniem gospodarstwa, to nie wskazano żadnego przepisu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, który został naruszony przy ustalaniu takiego statusu strony. Nie zarzucono także wadliwości ustaleń faktycznych, co na etapie skargi kasacyjnej może mieć miejsce jedynie poprzez postawienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania regulujących czynienie ustaleń faktycznych. Brak jest zatem podstaw do uznania, że skarżąca nie jest rolnikiem. Definicję rolnika zawiera art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, jest nim pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium RP osobiście i na własny rachunek działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunt prowadzonego przez siebie gospodarstwa do zalesienia. Gospodarstwem rolnym jest każde gospodarstwo służące prowadzeniu działalności rolniczej (art. 6 pkt 4 ustawy). Ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników dotyczy rolników i pracujących z nimi domowników (art. 1), przepisy dotyczące rolnika i świadczeń mu przysługujących stosuje się także do małżonka rolnika, chyba że ten małżonek nie pracuje w gospodarstwie rolnika ani w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym (art. 5 ustawy). Żaden z tych przepisów nie został wskazany w skardze kasacyjnej w kontekście zgłoszonego zarzutu, nie postawiono także zarzutów pod adresem przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i nie wskazano naruszonych przepisów regulujących ustalenia okoliczności faktycznych relewantnych dla sprawy. W takim stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uprawniony jedynie do orzekania w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych, nie ma podstaw do przyjęcia, że w sprawie wadliwie przyjęto, że skarżąca ma status rolnika w rozumieniu stosowanych w sprawie przepisów. Druga kwestia regulowana wskazanym w skardze kasacyjnej przepisem związana jest z wymogiem zaprzestania prowadzenia gospodarstwa lub zaprzestania w nim pracy. Stosowanie tego warunku, jako podstawy świadczenia, nie ma charakteru retroakcyjnego. Ustawodawca nie wiąże wszak skutków prawnych z żadnymi faktami z przeszłości, nie wymaga, aby rolnik - ubiegając się o zasiłek dla opiekunów za okres od 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego wejście ustawy w życie, zadeklarował fakt zaprzestania takiej działalności w przeszłości. Ubieganie się o zasiłek dla opiekunów ma miejsce każdorazowo po wejściu ustawy w życie, a przesłanka zaprzestania prowadzenia gospodarstwa ma być spełniona, poprzez złożenie oświadczenia, w dacie ubiegania się o zasiłek dla opiekunów. Nie ma zatem miejsca żadne nakładanie warunków niemożliwych do spełnienia z datą wsteczną, co sugeruje uzasadnienie skargi kasacyjnej. Skoro skarżąca, uznana za rolnika, nie złożyła oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego, o jakim mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o ustalaniu (...), to nie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 1 ustawy, jak też do jej wykładni z "naruszeniem konstytucyjnego zakazu retroakcji". Równocześnie należy zauważyć, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy o ustaleniu (...) określając w pkt 1 i 2 okresy, za jakie zasiłek dla opiekunów przysługuje, w odniesieniu do okresu od 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia ustawy stanowi, że zasiłek ten przysługuje osobom, które spełniały przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Przepis w tym zakresie ma zatem charakter odsyłający do regulacji innego aktu prawnego w określonym brzmieniu. Jak zauważono w skardze kasacyjnej, cytując przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wedle brzmienia z dnia 31 grudnia 2012 r., świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało określonym osobom, które nie podejmowały lub rezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pojęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej definiował przepis art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na gruncie tej regulacji, w odniesieniu do przesłanki zaniechania podjęcia zatrudnienia lub zaprzestania pracy zarobkowej, uchwałą siedmiu sędziów NSA z 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12 rozstrzygnięto wątpliwości, jak należy w kontekście przesłanek ustawowych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, traktować fakt pracy w gospodarstwie rolnym lub prowadzenia takiego gospodarstwa. Zgodnie z tą uchwałą, prowadzenie gospodarstwa przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Regulacja przyjęta na gruncie ustawy o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w odniesieniu do rolników prowadzących gospodarstwa rolne nie odbiega zatem od regulacji dotyczącej przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych. Skoro nie zostało w skardze kasacyjnej wykazane naruszenie prawa materialnego, nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.