II SA/Po 219/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. M., E. M., M. W., S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2014 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 792,- (siedemset dziewięćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...] : 1. ustalił po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy S., opłatę adiacencką w wysokości 4.791,5 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] 0 jako współwłasność J. M. i E. M. w 2/3 części oraz M. W. i S. W. w 1/3 części, położonej w P. przy ulicy S. 1, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy 16, działka nr [...], spowodowanego wybudowaniem tej drogi. 2. Do wniesienia opłaty ustalonej w punkcie 1 zobowiązano: - J. M. i E. M. w kwocie 3.194,33 zł. - M. W. i S. W. w kwocie 1.597,17 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...]2005 r., znak [...] , zmienioną decyzją z dnia 4 lipca 2005 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] 2006 r., ustalił na wniosek Zarządu Dróg Miejskich lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie nawierzchni utwardzonych dróg, kanalizacji deszczowej oraz przebudowie oświetlenia na osiedlu K. w P. Protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytkowania drogi wybudowanej na ulicy S. (I etap inwestycji) dokonano w dniu 29 sierpnia 2006 r. Urządzenia infrastruktury technicznej w całości wybudowane zostały ze środków Miasta P. Zgodnie z przekazaną przez Zarząd Dróg Miejskich kartą informacyjną o drogach zrealizowanych w 2006 r. z udziałem środków Miasta P. lub Skarbu Państwa, przed realizacją inwestycji ulica S. posiadała nawierzchnię gruntową. Na podstawie wykazu przekazanego przez Zarząd Dróg Miejskich jako inwestora oraz na podstawie wizji przeprowadzonej w dniu 5 marca 2009 r. na ulicy S. ustalono, że warunki do korzystania z wybudowanej drogi stworzono skarżącym jako właścicielom nieruchomości położonej w P. przy ulicy S. 1 w dniu 29 sierpnia 2006 r. Bezpośredni dostęp do tej drogi zapewniony został poprzez wjazd łączący nieruchomość z ulicą S., wybudowane w ramach zrealizowanej inwestycji. Zgodnie z przepisem art. 144 ust. 1 stawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej u.g.n.) właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm., zwanej dalej u.d.p.) drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona doprowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Natomiast budowa drogi polega na wykonywaniu połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowie i rozbudowie. W ramach zrealizowanej inwestycji wybudowano jezdnię, chodniki, wjazdy i wejścia na posesje, progi zwalniające, kanalizację deszczową oraz oświetlenie uliczne. Każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałej budowli i zgodnie z powołaną wyżej definicją, stanowi całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogę. Jak wynika z wydanych decyzji administracyjnych, inwestycja na ulicy S. j stanowiła budowę drogi, zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg. Ponadto, zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 u.g.n.). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 3 u.g.n.). W myśl przepisów art. 146 ust. 1 i 1a u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. W tych okolicznościach organ zlecił wykonanie operatu szacunkowego. Operat sporządzony w dniu 29 czerwca 2009 r. przez rzeczoznawców majątkowych Annę W. i Janusza W. został przyjęty jako dowód w sprawie. Na jego podstawie ustalono, że budowa drogi spowodowała wzrost wartości nieruchomości. Dalej organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] 2009 r., nr [...] ustalono opłatę adiacencką, do wniesienia której zobowiązano skarżących. Strony wniosły odwołanie od wydanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2010 r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie organ I instancji podkreślił, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09, trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zatem jeżeli decyzja organu I instancji została wydana i doręczona stronie przed upływem trzyletniego terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., to fakt upływu tego terminu w przypadku ponownego rozpoznawania sprawy, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania. Dalej organ wyjaśnił, iż rzeczoznawcy majątkowi - Janusz W. i Anna W. - odmówili potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z dnia 26 czerwca 2009 r. W tych okolicznościach powołał rzeczoznawcę majątkowego M. C. jako biegłego w postępowaniu. Operat szacunkowy sporządzony przez biegłego w dniu 27 września 2011 r. zweryfikowano badając jego zgodność z przepisami art. 146 ust. 3 oraz rozdziału 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. omówił sposób i metodę wyceny nieruchomości przeprowadzoną przez biegłego i stwierdził, iż rzeczoznawca na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, w sposób logiczny i wiarygodny wykazał w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, iż na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi nastąpił wzrost wartości nieruchomości wycenianej. Odnosząc się do zarzutów strony postępowania organ wyjaśnił, iż moment stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi określa dokument potwierdzający datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, którym jest protokół nr 22 z dnia 29 sierpnia 2006 r. odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania obiektu opisanego jako: budowa ulic na osiedlu K. w P. - etap I (ul. R. od ul. W. M. do ul. Z., ul. Z. od ul. R. do ul. W., ul. W. od ul. K. do ul. W. M., ul. W. M. od ul. W. do ul. S., ul. S. od ul. W. M. do S. ) i etap III (ul. W. od ul. W. M. do końca, ul. B., ul. R. od ul. W. M. do końca, ul. D.), sporządzony i podpisany przez Komisję złożoną z przedstawicieli inwestora (Zarządu Dróg Miejskich), wykonawcy ("A’ Sp. z o.o. z siedzibą we W.), inspektora nadzoru, kierownika budowy, kierownika robót, a także przedstawiciela "B" S.A. w P.. Komisja orzekła, że wykonane prace odpowiadają projektowanemu przeznaczeniu i obiekt został odebrany końcowo. Czynności podjęte przez Komisję stanowią formę nadzoru budowlanego, a protokół odbioru końcowego i przekazania drogi do użytkowania jest dokumentem potwierdzającym, że obiekt został wykonany prawidłowo pod względem technicznym, jakości wykonania, użytych materiałów, badań laboratoryjnych oraz pomiarów kontrolnych i stanowi gwarancję, że wybudowana droga spełnia wszelkiego rodzaju normy przewidziane dla danego typu obiektów i może być użytkowana. Odbiór końcowy inwestycji i przekazanie nowo wybudowanego obiektu do użytkowania nastąpić może dopiero po przekazaniu inwestorowi przez wykonawcę pełnej dokumentacji dotyczącej zrealizowanej inwestycji (m.in.: dokumentacji powykonawczej, geodezyjnej, atestów i świadectw jakości materiałów, protokołów pomiarów i badań), która stanowi załączniki do protokołu odbioru, oraz po jej weryfikacji i zatwierdzeniu przez inwestora. Brak jest możliwości legalnego korzystania z wybudowanej drogi przed dokonaniem kontroli stanu technicznego i stanu bezpieczeństwa budowli, a więc przed dniem odbioru końcowego robót i oddania drogi do użytkowania. Zaznaczono, że dokonane przez organ ustalenia zgodne są z ukształtowaną w tym przedmiocie linią orzeczniczą. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 07 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 408/05 dzień sporządzenia protokółu odbioru końcowego robót jest tym, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury. Pogląd ten znajduje potwierdzenie także w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W tych okolicznościach przyjęcie innej daty niż dzień podpisania protokołu odbioru robót oraz przekazania drogi do użytkowania jako określającej moment stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi uznać należy za nieuzasadnione. Reasumując organ I instancji stwierdził, iż przeprowadzone postępowanie wykazało, że na ul. S. wybudowano drogę. Skarżącym jako właścicielom nieruchomości położonej przy ulicy S. 1 stworzono warunki do korzystania z tej drogi. Budowa drogi spowodowała wzrost wartości nieruchomości, a w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, tj. w dniu 29 sierpnia 2006 r., obowiązywała uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. W tych okolicznościach spełnione zostały przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej. W powołanej uchwale Rada Miasta P. uchwaliła, że opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Opłata adiacencka stanowi zatem 50% kwoty 9.583,00 zł, czyli wynosi 4.791,00 zł. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli E. M., J. M., S. W. oraz M. W. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 146 § 2 u.g.n. poprzez wydanie decyzji przez organ I instancji mimo upływu ustawowego terminu, - art. 143 § 2 u.g.n. w związku z art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych poprzez obciążenie strony opłatą adiacencką w związku z przebudową ulicy S., mimo, że przebudowa nie stanowi podstawy do nałożenia opłaty adiacenckiej, - art. 146 § 1 u.g.n. poprzez obciążenie stron opłatą adiacencką z tytułu wybudowania drogi, pomimo braku wiarygodnego dowodu na wzrost wartości nieruchomości stron postępowania, - art. 146 § 1a w zw. z art. 156 §3 u.g.n. i w zw. z art. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, oraz powiązanie z tym naruszenie prawa procesowego w szczególności art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie w sprawie błędnego operatu, art. 78 § 1, art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. poprzez pominięcie wniosków stron zawartych w pismach z dnia 12 stycznia 2012 r. i 29 marca 2012 r. oraz brak prawidłowego uzasadnienia w decyzji swojego działania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2014r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że odwołanie okazało się nieuzasadnione. W ocenie organu II instancji decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Kolegium zauważyło, że stosownie do treści przepisu z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką, każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia warunków obowiązywała uchwała rady gminy określająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej. Organ odwoławczy wskazał, że protokołem z dnia 29 sierpnia 2006 r. dokonano komisyjnego odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania obiektu opisanego jako: budowa ulic na osiedlu K. w P. - I etap (ul. R. od ul. W. M. do ul. Z., ul. Z. od ul. R. do ul. W., ul. W. od ul. K. do ul. W. M., ul. W. M. od ul. W. do ul. S., ul. S. od ul. W. M. do S.) i etap III (ul. W. od ul. W. M. do końca, ul. B., ul. R. od ul. W. M. do końca, ul. D.). Czynności podjęte przez komisję stanowią formę nadzoru budowlanego, a protokół odbioru końcowego i przekazania drogi do użytkowania jest dokumentem potwierdzającym, że obiekt został wykonany prawidłowo pod względem technicznym, jakości wykonania, użytych materiałów, badań laboratoryjnych oraz pomiarów kontrolnych i stanowi gwarancję, że wybudowana droga spełnia normy przewidziane dla danego typu obiektów i może być użytkowana. Od tego dnia stworzono właścicielom nieruchomości położonej w P. przy ul. S. 1 warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Jest to najwcześniejszy możliwy termin, od którego należy liczyć 3-letni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Dalej organ przytoczył treść art. 146 ust. 1 i art. 143 ust. 2 u.g.n i stwierdził, iż z wyżej wymienionych przepisów wynika, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek: - wybudowania infrastruktury technicznej i stworzenia warunków do korzystania z niej, - obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z ww. infrastruktury, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, - wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy omawianej infrastruktury. W niniejszej sprawie w ocenie organów obu instancji wystąpiły wszystkie wskazane wyżej okoliczności. Kolegium wyjaśniło, iż doszło do wybudowanie drogi na ul. S.. Istniejąca bowiem przed realizacją inwestycji nawierzchnia na ul. S. stanowiła grunt utwardzony wskutek samego użytkowania, a nie w wyniku legalnych robót budowlanych realizowanych na podstawie zatwierdzonego projektu, a więc nie miała ona charakteru obiektu budowlanego. Inwestycja na ul. S. stanowiła budowę drogi, zgodnie bowiem z art. 29 ust.2 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg. Zatem, przed rozpoczęciem inwestycji drogowej, w związku z zakończeniem której naliczona została opłata adiacencka nie istniała budowla drogowa powstała na skutek prowadzenia wcześniejszych robót budowlanych wymagających wydania stosownych decyzji. W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że organ I instancji wydał decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej na rzecz J. M. i E. M. oraz M. W. i S. W. w dniu 31 lipca 2009 r. doręczając ją 5 sierpnia 2009 r. wobec czego zachowany został 3 letni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n.. Fakt upływu tego terminu w przypadku ponownego rozpatrywania sprawy, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania. Warunkiem zachowania terminu, określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., jest skuteczne doręczenie przed jego upływem decyzji organu I instancji. Bez znaczenia pozostaje okoliczność następczego uchylenia tejże decyzji i to bez względu na organ, który dokonuje uchylenia. Kolegium oceniło dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. C. stwierdzając, iż operat jest logiczny, spójny, kompletny. Jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Sporządzono go z uwzględnieniem obowiązujących przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz specyfiki badanej nieruchomości i terenu na którym jest położona. Dalej organ omówił sposób i metodę wyceny zastosowanej przez biegłego oraz jej wyniki. Wskaz, iż wartość nieruchomości, położonej przy ul. S. 1 przed wybudowaniem drogi wyniosła 489.509,00 zł, a po wybudowaniu drogi 499.092,00 zł, co oznacza, że wyniku wybudowania drogi wartość nieruchomości wzrosła o 9.583,00 zł. Wartość ta jest podstawą wyliczenia opłaty adiacenckiej, stanowiącej 50% wzrostu wartości zł, zgodnie z uchwałą Rady Miasta P. Nr [...] z dnia 20.04.2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Opłata ta w kwocie łącznej wynosi 4.791,50 zł, a stosownie do posiadanych przez strony udziałów w nieruchomości odpowiednio 3.194,33 zł i 1.597,17 zł. Skargę na powyższa decyzję wnieśli E. M., J. M., S. W. oraz M. W. zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego w tym art. 145 § 2 u.g.n. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji pomimo upływu ustawowego terminu oraz wydanie decyzji przez organ I instancji również pomimo upływu ustawowego terminu, gdyż warunki do korzystania z ulicy S. stworzono w sierpniu 2006 r., a decyzję w I instancji wydano w styczniu 2013 r.; - obrazę prawa materialnego, w tym art. 146 § 1 u.g.n. poprzez obciążenie stron postępowania opłatą adiacencką z tytułu wybudowania drogi, pomimo braku wiarygodnego dowodu na wzrost wartości nieruchomości strony postępowania; - naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nie przyjęcie wniosków dowodowych strony oraz brak prawidłowego uzasadnienia motywów swojego działania w decyzji, w konsekwencji zaś art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie zebranie całego materiału dowodowego w sprawie oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę dowodów, na skutek pominięcia okoliczności i faktów wskazanych przez stronę i to zarówno przez organ II jak i I instancji; - naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 10 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ II instancji aktualizacji operatu w sprawie bez możliwości zapoznania się z aktami przez strony. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 2 u.g.n. skarżący wskazali, iż decyzja organu I instancji została wydana prawie po 6 latach od stworzenia warunków do korzystania z nowowybudowanej drogi, czego nie chce zauważyć organ II instancji. Bez znaczenia pozostaje wydana wcześniej decyzja organu I instancji, jako że została ona skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Ponadto zdaniem skarżących organy ignorowały zarzuty podnoszone wobec sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Podniesiono, iż organy nie wyjaśniły sposobu doboru transakcji nieruchomości podobnych przez biegłego rzeczoznawcę. Ponadto skarżący wskazali na sprzeczności występujące w sporządzony w sprawie operacie szacunkowych, które mogły mieć wpływ na wycenę nieruchomości. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spraw. Rozpoznając sprawę w tak określonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga okazała się uzasadniona, gdyż wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zauważyć bowiem należy, iż istota występującego w niniejszej sprawie problemu prawnego sprowadza się do dokonania wykładni przepisu art. art. 145 § 2 u.g.n., celem zweryfikowania stanowiska organu jakoby nie upłynął materialnoprawny termin do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej określony w tym przepisie. Zagadnienie to należy rozpoznać w pierwszej kolejności, albowiem w przypadku ustalenia, że w/w termin prawa materialnego upłynął, prawidłowym rozstrzygnięciem winno być umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 u.g.n., ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ma charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać. Zgodnie z art. 145 § 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W niniejszej sprawie decyzję wydał Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P., który działał w oparciu o kompetencję delegowaną na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 145 § 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Z powyższej regulacji wynika, iż opłata adiacencka może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie trzyletni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że: ustalenie, że zostały stworzone (...) warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. W niniejszej sprawie powyższa kwestia nie była przedmiotem sporu, albowiem organy jako datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi przyjmowały dzień 29 sierpnia 2006 r., kiedy to sporządzono protokół odbioru końcowego, którym przekazano do użytkowania wybudowaną drogę. Okoliczność ta nie była także ostatecznie kwestionowana przez skarżących. Powyższe ustalenie prowadzi zatem do wniosku, że w sprawie trzyletni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zaczął biec w dniu 29 sierpnia 2006 r., co w konkluzji oznacza, że termin do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji upłynął z dniem 29 sierpnia 2009 r. Powyższe ustalenie nie było kwestionowane przez organy, które wprost stwierdziły, iż pierwsza decyzja w niniejszej sprawie została wydana dnia [...] 2009 r. (nr [...] ), a zatem przed upływem trzyletniego terminu, którego koniec przypadał na dzień 29 sierpnia 2009 r. Decyzją tą ustalono opłatę adiacencką, do wniesienia której zobowiązano J. M., E. M., M. W. oraz S. W.. Strony wniosły odwołanie od wydanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...]2010 r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nie sposób natomiast zgodzić się z poglądem prawnym organów jakoby wydanie przed upływem trzyletniego terminu o jakim mowa art. 145 § 2 u.g.n. decyzji organu I instancji następnie uchylonej, przesądzało o zachowaniu tegoż terminu. Bez wątpienia określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin trzyletni ma charakter terminu prawa materialnego Z jego upływem wygasa zatem uprawnienie organu gminy do ukształtowania stosunku materialno prawnego - ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis art. 145 ust.1 u.g.n. wyraźnie stanowi, że organ "może ustalić opłatę adiacencką" Ustalenie opłaty następuje bez wątpienia z chwilą wydania decyzji przez organ I instancji, a nie wszczęcia czy prowadzenia postępowania. Skoro powyższy skutek materialnoprawny należy łączyć z wydaniem decyzji, to nie można za spełnienie ustawowego wymogu związanego z zachowaniem terminu trzyletniego uznać kontynuowania postępowania po wyeliminowaniu wadliwej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z założeniem, że termin trzyletni został już skutecznie dochowany i z momentem wejścia do obrotu prawnego wadliwej decyzji bezterminowo przerwany. Stanowisko to byłoby trafne, w przypadku założenia, iż celem ustawodawcy byłoby wprowadzenie terminu, w którym organ miałby wyrazić chęć skorzystania ze swoich uprawnień. W takiej sytuacji ustawodawca powiązałby jednakże termin trzyletni np. z wszczęciem postępowania lub ze zgłoszeniem żądania opłaty itp. i co za tym idzie wprowadziłby zapis, że organ w okresie trzech lat ma wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie wydać decyzję. Przykładowo wskazać należy, iż taki sposób określenia terminów do wystąpienia z roszczeniem o zapłatę niepodatkowanej należności publicznoprawnej został przez ustawodawcę zastosowany w art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późń. zm., dalej u.p.z.p.) odnośnie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej). Zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami wójt, burmistrz albo prezydent miasta, powinien (ma prawo) w terminie pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć (z urzędu) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Termin pięciu lat (od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące), o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p., należy zatem rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.), a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie, jak ma to miejsce odnośnie terminu do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o jakiej mowa w art. 145 § 1 u.g.n. W tym miejscu wskazać należy, iż Sądowi znany jest pogląd, że termin trzech lat wyznaczony w art. 145 ust. 2 u.g.n. nie może być stosowany w sprawie, w której sąd administracyjny uchylił decyzje wydane z jego zachowaniem. Uzasadniając powyższe stanowisko wskazuje się, iż funkcją terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest ograniczenie w czasie niepewności, co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Zatem, jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym jak się przyjmuje wystarczy doręczenie decyzji organu pierwszej instancji, to ustaje stan niepewności, co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Ponadto sądy dokonując powyższej wykładni wskazują, iż za taką wykładnią przemawia potrzeba zapewnienia, aby kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego nie była wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji. Działanie sądu administracyjnego, będące nawet skutkiem wadliwego działania organów administracji, nie może bowiem pozbawiać tych organów przyznanych im przez ustawę kompetencji, w tym także pośrednio, poprzez upływ czasu wyznaczonego przez ustawę do załatwienia sprawy (zob.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 634/08, dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w niniejszym składzie powyższego poglądu nie podziela. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż nie ulega wątpliwości, że trzyletni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji. Przy czym wskazać należy, iż decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności. Przyjmując takie stanowisko skład orzekający miał na uwadze uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., I OSP 4/09, w której przesądzono, iż "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W uzasadnieniu uchwały zawarte zostało również stanowisko odnośnie wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie w doktrynie. Podkreśla się, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (por.: E. Mzyk (w:) G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 513). Jak wskazano już wyżej, termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak: Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, Nr 9, poz. 134, s. 451). Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (zob. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268). Pokreślić w tym miejscu należy, iż terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Ta sama zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, to jest korzystać ze swego uprawnienia, tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia. Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zauważyć należy, iż ze stanowiska wyrażonego w uchwale I OSP 4/09 nie można wyprowadzać wniosku dalej idącego aniżeli to bezpośrednio wynika z jej tezy, to jest, że wydanie nieostatecznej decyzji w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowi definitywne wypełnienie warunku określonego w tym przepisie i to także wtedy, gdyby pierwszoinstancyjna decyzja została następnie uchylona. Zauważyć bowiem należy, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej, czy to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. czy też przez sąd administracyjny powoduje stan, w którym brak w obrocie jakiejkolwiek decyzji. Dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej aktualizuje się zatem ponownie stan niepewności, przed którym chronić ma właśnie termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. Trzeba mieć też na względzie, że w przypadku uchylenia decyzji opłata może być ponownie ustalona i to w dowolnej wysokości (oczywiście zgodnej z przepisami prawa zastosowanymi w danym stanie faktycznym), gdyż podmiot potencjalnie zobowiązany do uiszczenia opłaty nie może się powoływać na zakaz reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść), który to zakaz dotyczy orzekania w postępowaniu odwoławczym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a nie w ponownie prowadzonym postępowaniu przed organem I instancji. Podkreślić trzeba, że okres trzech lat na wydanie decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej jest terminem wystarczająco długim, aby organ mógł w sposób należyty określić wzrost wartości nieruchomości i ustalić w związku z tym należną opłatę. Właściciela nieruchomości nie mogą obciążać skutki tego, że organ nie jest w stanie wydać prawidłowej decyzji w ciągu trzech lat. Zagadnienie niepewności co do wysokości należnej opłaty jest szczególnie wyraźnie i czytelne w niniejszej sprawie, gdy dostrzeże się, że w dacie 9 stycznia 2013 r. (dniu poprzedzającym wydanie drugiej decyzji pierwszoinstancyjnej), a więc ponad sześć lat od oddania drogi na ul. S. w P. do użytku, skarżący nadal formalnie nie wiedzieli, w jakiej wysokości opłata ta zostanie ustalona. Właśnie takim sytuacjom jak ta - w ocenie Sądu - ma przeciwdziałać art. 145 ust. 2 u.g.n. Dlatego trzyletni termin określony w tym przepisie należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ chęci skorzystania ze swoich uprawnień. A więc w tym terminie powinien ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku nałożenia opłaty ale również co do jej wysokości. Reasumując stwierdzić należy, iż do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu trzyletniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już trzyletni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Powyższy pogląd prawny jest powszechnie wyrażany w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. IV SA/Po 183/12, z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. IV SA/Po 200/12, z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. IV SA/Po 510/12, z dnia 7 marca 2013 r., sygn. II SA/Po 822/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Po 6/13, z dnia 4 września 2013 r., sygn. II SA/Po 664/13, z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. IV SA/Po 650/13, z dnia 12 marca 2014 r., sygn. II SA/Po 30/14, z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Po 520/14, z dnia 14 października 2014 r., sygn. II SA/Po 750/14, z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Po 1146/14, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2013 r., sygn. II SA/Sz 298/13 oraz II SA/Sz 294/13 i z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Sz 297/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 266/13, orzeczenia dostępne na stronie nsa.gov.pl). Tylko taka wykładnia powyższej regulacji da się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa. Za odmienną wykładnią nie może również przemawiać fakt, iż kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego może być wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji, to jest uniemożliwienia wydania decyzji określającej wysokość opłaty na skutek upływu terminu. Należy ponownie zwrócić uwagę na fakt, że w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin ustalony został na aż trzy lata, który to okres - przy zachowaniu terminów załatwiania spraw wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. - jest w zupełności wystarczający do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w obu instancjach i postępowania sądowoadministracyjnego, a nawet powtórzenia tych procedur. Tymczasem w niniejszej sprawie pierwszą decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej organ I instancji wydał dopiero w dniu [...] 2009 r. pod nr [...], a więc na około 4 tygodnie przed upływem trzyletniego terminu do dokonania tej czynności, podejmując w ten sposób ryzyko, iż w przypadku wystąpienia wadliwości decyzji uzasadniającej jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pozbawi się prawnej możliwości skutecznego ustalenia tej opłaty. Tym samym nie stanowi o zachowaniu terminu data pierwotnej decyzji z dnia [...] 2009 r., nr [...]. Została ona bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2010 r., nr [...]. Wobec powyższego uznać należy, iż wydanie w niniejszej sprawie decyzji przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru [...] w P. w dniu 10 października 2013 r. nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 § 2 u.g.n., a utrzymując w mocy powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze P. dopuściło się naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wobec ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie decyzja ustalająca wysokość opłaty została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., Sąd nie dokonywał kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym wskazanym w skardze zakresie obejmującym naruszenia przepisów postępowania jako nieistotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).