I OSK 2927/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 181/15 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] września 2014 r. Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 181/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], wskazując art. 104 § 1, art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.), art. 1 ust. 1 i 1b, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83 z późn. zm., dalej ustawa) odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...], oznaczonej geodezyjnie: obręb P., ark. mapy [...], działka nr [...], o pow. [...] m2, zapisanej w KW nr [...], położonej w [...] na os. [...], związanego z prawem własności 68 wyodrębnionych lokali wymienionych w decyzji – w prawo własności. W uzasadnieniu podał, że w dniu [...] czerwca 2014 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, dalej Spółdzielnia oraz [...] - złożyli wniosek o przekształcenie nieruchomości będącej w ich użytkowaniu wieczystym, położonej w [...] na os. [...]. Organ ustalił użytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości, każdorazowo wskazując wielkość udziału. Wskazał, że zgodnie art. 1 ust. 1 ustawy osoby fizyczne i prawne będące w dniu [...] października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W myśl art. 1 ust. 2 ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić: 1) osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego; 2) spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 3 ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. Organ I instancji zaznaczył, że przepis art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy stanowi, że do nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste państwowym osobom prawnym w odniesieniu, do których Skarb Państwa jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 oraz 2010r. Nr 167, poz. 1129) nie stosuje się przepisu ust. 1 cytowanej ustawy – zezwalającego na wystąpienie z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z zebranych dokumentów wynika, że użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości jest Teatr (instytucja kultury posiadająca osobowość prawną, której stronami umowy są Województwo [...] oraz Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego), w udziale [...] cz., czyli podmiot wyłączony z możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wobec tego przesłanki ustawowe do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie zostały spełnione. Odwołania od decyzji złożyli: Spółdzielnia, M. i S. N., E. K., S. i S. P. oraz G. S. Podali, że to niesprawiedliwe, aby z powodu jednego podmiotu blokowano uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Spółdzielnia wskazała na uzasadnienie projektu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (druk sejmowy nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r.) i oceniła, że z uzasadnienia projektu wynikają cele uchwalenia tej ustawy. Zdaniem Spółdzielni w tym stanie wszelka interpretacja przepisów ustawy, której celem jest utrzymanie obecnego stanu prawnego lub piętrzenie problemów związanych z przekształceniem, nie zasługuje na ochronę prawną. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO wskazało, że zgodnie z art. 1 ust 1 ustawy z żądaniem uwłaszczenia mogą wystąpić osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Z takim żądaniem mogą też wystąpić osoby fizyczne i prawne, będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego oraz spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych i garaży. W sprawie zastosowanie będzie miał ten drugi przypadek, gdyż wnioskodawcy, jako właściciele lokali posiadają udziały w przedmiotowej nieruchomości wynikające z prawa użytkownika wieczystego, zaś Spółdzielnia, również wnioskodawca, jest właścicielem budynków mieszkalnych na tej nieruchomości. Z wnioskiem o przekształcenie wystąpili współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów przekroczyła połowę, tym samym zgodnie z art. 2 ust.2 ustawy organ I instancji miał obowiązek wszcząć i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, zgodnie z wnioskiem stron. W trakcie postępowania ustalono, że jednym z współużytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości jest Teatr. Przepis art. 1 ust. 1b ustawy zawiera zamknięty katalog wyłączeń z korzystania z przywileju przekształcenia własnościowego. Do takich przypadków w tym przepisie zaliczono nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców oraz nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w myśl ustawy z dnia 29 maja 2005 r. o ofercie publicznej (...). SKO oceniło, że Teatr jest niewątpliwie samorządową osobą prawną. Zgodnie z art. 4 pkt. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm., dalej jako u.g.n.) samorządowymi osobami prawnymi są osoby prawne powoływane lub tworzone przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Przyjmując dosłownie definicję zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami, za samorządową osobę prawną należałoby uznać osobę prawną założoną przez jednostki samorządu terytorialnego, niezależnie od zakresu uprawnień majątkowych jednostki samorządu terytorialnego wobec tej osoby. W ocenie SKO jednostka samorządu terytorialnego powinna dysponować wobec samorządowej osoby prawnej władztwem kapitałowym przynajmniej w aspekcie negatywnym, tj. polegającym na wyłączności wniesionego wkładu majątkowego i braku wkładu osób trzecich. Samorządowymi osobami prawnymi w rozumieniu art. 4 pkt. 9 a u.g.n. mogą być np.: instytucje kultury, samodzielne zakłady opieki zdrowotnej, stowarzyszenia, spółdzielnie itd., utworzone wyłącznie przez jednostki samorządu terytorialnego, spółki prawa handlowego z wyłącznym udziałem JST, a także związki gmin i powiatów. W niniejszej sprawie organem założycielskim Teatru jest jednostka samorządu terytorialnego stopnia wojewódzkiego, ona była też stroną umowy o oddanie Teatrowi w użytkowanie wieczyste określonych udziałów w nieruchomości. W takim przypadku przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ustanowionego na omawianej nieruchomości jest prawnie wykluczone. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, domagając się uchylenia wydanej decyzji. Spółdzielnia zarzuciła naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez niedostatecznie wnikliwe rozpatrzenie stanu faktycznego i bezpodstawne założenie, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy nie stanowi podstawy do przekształcenia użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości której dotyczyły wnioski; - art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego; - art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. A. T., zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie w całości obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Wskazał, że aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2014 r. zbył lokal mieszkalny położony w [...] na os. [...] wraz z ujawnionym w księdze wieczystej udziałem w nieruchomości wspólnej. Pełnomocnik napisał, że w całości popiera skargę. Na rozprawie pełnomocnik Spółdzielni ocenił, że wyszukanie jednego podmiotu, jakim jest Teatr, stanowi sztuczne wyszukiwanie problemów. Przepisy powinny być interpretowane prokonstytucyjnie i celowościowo, a nie literalnie. Skoro samorządowe osoby prawne mogą się uwłaszczać na podstawie przepisów u.g.n. to nie ma podstaw aby nie dopuszczać tego w niniejszej sprawie. Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogą wystąpić osoby fizyczne i prawne, o jakich mowa w art. 1 ust. 1 tej ustawy oraz osoby fizyczne o jakich mowa w art.1 ust. 1a ustawy. Z kolei w art. 1 ust. 1b ustawy zastrzeżono, że przepisu ust. 1, a więc przepisu zezwalającego osobom fizycznym i osobom prawnym, będącym w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości na wystąpienie z żądaniem przekształcenia, nie stosuje się do, między innymi, nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 oraz z 2010 r. Nr 167, poz. 1129). Zgodnie z art. 4 pkt 14 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych podmiot dominujący to podmiot w sytuacji, gdy: a/ posiada bezpośrednio lub pośrednio przez inne podmioty większość głosów w organach innego podmiotu, także na podstawie porozumień z innymi osobami, lub b/ jest uprawniony do powoływania lub odwoływania większości członków organów zarządzających lub nadzorczych innego podmiotu, lub c/ więcej niż połowa członków zarządu drugiego podmiotu jest jednocześnie członkami zarządu, prokurentami lub osobami pełniącymi funkcje kierownicze pierwszego podmiotu bądź innego podmiotu pozostającego z tym pierwszym w stosunku zależności. Sąd podzielił konkluzję SKO, że Teatr [...] w [...] jest samorządową osobą prawną, działająca w oparciu o przepisy art. 2, 9, 11 i 13 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. 2012r., poz. 406) i na podstawie statutu. Uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Sejmik Województwa [...] przyjął projekt tekstu jednolitego statutu Teatru (zgodnie z § 2 uchwały, została ona przekazana Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego celem uzgodnienia statutu). Teatr [...] w [...] jest wspólną instytucją kultury samorządowego Województwa [...] oraz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, organem założycielskim Teatru jest jednostka samorządu terytorialnego stopnia wojewódzkiego; ona była też stroną umowy o oddanie Teatrowi w użytkowanie wieczyste określonych udziałów w nieruchomości. Teatr [...] w [...] jest więc podmiotem wymienionym w art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy. Sąd I instancji podał, że po nowelizacji w 2011 r. rozszerzeniu uległ zakres podmiotowy stosowania ustawy, na wszystkich użytkowników wieczystych, w tym też osoby prawne, z zachowaniem dwóch wyłączeń określonych właśnie w art. 1 ust. 1b ustawy. Zgodnie bowiem z nowelizowanym art. 1 ust. 1 ustawy osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Zgodnie natomiast z ust. 1b art. 1 ustawy przepisu art. 1 ust. 1 ustawy nie stosuje się do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 oraz z 2010 r. Nr 167, poz. 1129). Z projektu ustawy przedstawionego Marszałkowi Sejmu drukiem sejmowym nr z dnia 7 czerwca 2011 r. (dostępny na stronie internetowej Sejmu) wynika, że wyłączenie spod działania ustawy podmiotów wskazanych w art. 1 ust. 1b pkt 1 i 2 miało charakter podmiotowy. W szczególności wyłączenie dotyczy Polskiego Związku Działkowców ze względu na to, że prawo użytkowania wieczystego przysługuje tej organizacji, a nie osobom faktycznie użytkującym działki w rodzinnych ogrodach działkowych. Nie jest zatem zasadne, aby organizacji tej przysługiwało roszczenie o przekształcenie, a tym samym aby stała się ona właścicielem tych nieruchomości, a nie osoby fizyczne faktycznie użytkujące i ponoszące nakłady na działki. Z zakresu działania ustawy wyłączono również państwowe i samorządowe osoby prawne. Prawo użytkowania wieczystego jest bowiem na tyle "silnym" prawem do nieruchomości, że umożliwia podmiotom publicznym realizację celów gospodarczych, do których zostały powołane. Ponadto państwowe i samorządowe osoby prawne zostały już raz "uwłaszczone" z mocy prawa m.in. na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.), tj. uzyskały prawo użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości, które znajdowały się w zarządzie tych osób. Za wyłączeniem tej grupy podmiotów z zakresu projektu przemawia również fakt, iż powyższe "uwłaszczenie" nie zostało jeszcze zakończone i nadal toczą się postępowania administracyjne, potwierdzające nabycie prawa użytkowania wieczystego przez te podmioty. Sąd stwierdził, że przewidziane w art. 1 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy wyłączenie ma charakter podmiotowy, a nie przedmiotowy, na co wskazuje wykładnia językowa omawianego przepisu. Wyłączenie z art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy stanowi wyjątek od zasady uregulowanej w art. 1 ust. 1 ustawy, co oznacza, że podmioty wymienione w art. 1 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy nie mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, mimo że spełniają przesłanki określone w ust. 1 ustawy, czyli były w dniu 13 października 2005r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Nie mogą również wystąpić z takim wnioskiem jeżeli są następcami prawnymi podmiotów wymienionych w art. 1 ust. 3 ustawy, nadal bowiem pozostają podmiotami wymienionymi w art. 1 ust. 1 b pkt 2 ustawy. Z treści art. 1 ust. 1 b pkt 2 ustawy wynika, że podmioty w nim wskazane w ogóle na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z wnioskiem o przekształcenie nie mogą wystąpić Ratio legis takiego wyłączenia przedstawiono w uzasadnieniu poselskiego projektu zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Celem jaki w tym zakresie przyświecał projektodawcom było przede wszystkim przekonanie, że tego rodzaju podmiotom do prowadzenia działalności wystarcza dotychczasowa forma władania nieruchomościami. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej nie wskazano natomiast na inne przyczyny takiego rozwiązania, dlatego nie ma podstaw do przyjmowania, że racjonalny ustawodawca umożliwiając z jednej strony bardzo szerokie wykorzystanie instytucji przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność, jednocześnie jakąś kategorię nieruchomości zamierzał na zawsze wyłączyć z możliwości objęcia takim przekształceniem. W ocenie Sądu przepis art. 1 ust. 1b pkt 2 wyłącza możliwość wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność przez podmioty w nim wymienione, bez względu na datę wskazaną w art. 1 ust. 1. Wyłączenie nie dotyczy bowiem daty, tylko podmiotu. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., K 29/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 373) art. 1 ust. 1 i 3 ustawy w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto: a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji; b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. W komunikacie prasowym opublikowanym po wydaniu orzeczenia na stronie internetowej Trybunału wskazano, że orzekając o naruszeniu art. 165 ust. 1 konstytucji Trybunał stwierdził, że kwestionowane przepisy rażąco naruszyły samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, które – oddając nieruchomości w użytkowanie wieczyste – nie mogły spodziewać się, że drugiej stronie umowy zostanie przyznane uprawnienie do jednostronnego zakończenia stosunku prawnego przez przekształcenie przysługującego jej prawa we własność. W przypadkach objętych nowelizacją nastąpiła ustawowa ingerencja w umownie ukształtowane stosunki prawne. Ustawodawca narzucił gminom zasady rozporządzania nieruchomościami stanowiącymi ich własność, uniemożliwiając tym samym realizację racjonalnej gospodarki finansowej i przestrzennej. Z powyższego wynika, że możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność na podstawie ustawy winny być interpretowane ściśle. Celem przyjętych rozwiązań przez ustawodawcę nie była likwidacja instytucji użytkowania wieczystego. Instytucja ta nadal funkcjonuje w polskim systemie prawnym, jej charakter określają w pierwszej kolejności przepisy art. 232 – 243 k.c. natomiast zasady sprzedaży i oddawania nieruchomości w użytkowanie wieczyste reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Sąd podał, że w aktach administracyjnych znajduje się odpis zwykły księgi wieczystej nr [...], założonej dla działki nr [...], obręb P.. Wynika z odpisu, że właścicielem gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste jest Miasto [...]. Wniosek dotyczy jednego budynku dwunastokondygnacyjnego o pow. [...] m2 na działce nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność Miasta [...] z prawem użytkowania wieczystego gruntu do [...].12.2095r. Teatr jest właścicielem lokalu nr [...],o pow. [...] m2. i jako samorządowa osoba prawna nie może żądać przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność. W takim przypadku przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ustanowionego na omawianej nieruchomości jest prawnie wykluczone. W tym zakresie nie ma możliwości zastosowania art. 199 k.c. wskazanego w art. 2 ust. 2 ustawy i występowania do sądu o zgodę na przekształcenie tego udziału. Zgoda dotyczy bowiem jedynie woli przekształcenia, a nie wyłączenia zakazów wynikających z art. 1 ust. 1 pkt 2. Dopuszczona ustawą z 29 lipca 2005r. możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest wyjątkiem od zasady i jako taka nie może być interpretowana rozszerzająco. Nie ma żadnej podstawy, by uznać, że skoro zdecydowana większość współużytkowników wieczystych wniosek o przekształcenie prawa w prawo własności składa, a tylko jeden z nich nie może z tego prawa skorzystać, należy dopuścić możliwość odejścia od wskazanych w art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy wyłączeń podmiotowych i dopuścić możliwość przekształcenia tego prawa również wobec tych podmiotów. Przyjęcie wykładni rozszerzającej stanowiłoby niedopuszczalną ingerencję w prawo własności, przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego na podstawie przepisów Konstytucji (art. 165). Pozbawiłoby bowiem te podmioty kontroli nad nieruchomościami oddanymi w użytkowanie wieczyste, zmuszając do automatycznego akceptowania każdego wniosku o przekształcenie. Zarządzając swoim majątkiem, jednostki samorządu terytorialnego powinny mieć na względzie potrzeby całej wspólnoty samorządowej, stosownie do art. 166 ust. 1 Konstytucji. Można sobie wyobrazić sytuacje, w których w interesie wszystkich mieszkańców danej gminy byłoby nieuwzględnienie wniosku o uwłaszczenie, chociażby z uwagi na przyszłe ważne inwestycje komunalne na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste, planowane do realizacji po upływie czasu, na który zawarto umowę o ustanowienie tego prawa rzeczowego, albo potrzeba sprawowania kontroli nad sposobem wykorzystania tych nieruchomości w większym stopniu niż byłoby to możliwe po przekształceniu. Stosunek użytkowania wieczystego, łączący właściciela nieruchomości z użytkownikiem, ma charakter cywilnoprawny i jest oparty na zasadzie równości stron, zatem taka ingerencja musi jednoznacznie wynikać z przyjętych rozwiązań prawnych. W opinii Sądu w tych uwarunkowaniach przyjęte rozgraniczenie w zakresie możliwości przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w zależności od tego, jakiej grupy podmiotów ono dotyczy, nie może zostać uznane za naruszające normy konstytucyjne i pozostaje w zgodzie z pozostałymi przepisami, właściwymi dla kształtowanej prawnie materii. Zdaniem Sądu nie można przekształcić prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności z pominięciem części udziałów. Jednostki samorządu terytorialnego i ich związki lub Skarb Państwa nie mogą zbywać własności niektórych ułamkowych części gruntu, a innych ułamkowych części tej samej nieruchomości oddawać w użytkowanie wieczyste, wprowadzając niejednorodny stan, w którym część działki została przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego sprzedana, a część oddana w użytkowanie wieczyste. Wyłączenia z art. 1 ust. 1b ustawy są wyłączeniami podmiotowymi. Możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest wyjątkiem od zasady trwania umowy (art. 234 kc) i z tego powodu przesłanki przekształcenia muszą być interpretowane ściśle. W skardze kasacyjnej [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego art. 1 ust. i 1 b. oraz art.3 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poprzez ich błędną wykładnię. W uzasadnieniu zarzutów podniesiono, że art. 1 ust. 1 ustawy tworzy po stronie osób fizycznych i prawnych, będących w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, prawo do wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W treści art. 1 ust 1 b ustawy ustawodawca wskazał, że przepisu powyżej wskazanego nie stosuje się do spółek handlowych, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych. Tak więc powyżej określone spółki nie mają prawa do wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z treścią art. 2 ust 2 ustawy w przypadku właścicieli lokali stanowiących odrębną własność w rozumieniu ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), gdy liczba wyodrębnionych i niewyodrębnionych lokali nie jest większa niż 7, wystarczy, że z żądaniem przekształcenia przysługujących im udziałów w użytkowaniu wieczystym wystąpią współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów we współwłasności wynosi co najmniej połowę, a pozostali nie zgłoszą sprzeciwu (art. 2 ust. 1 i 2 ustawy). Postępowanie może wstrzymać sprzeciw jednego z pozostałych współużytkowników (art. 2 ust. 2 zd. drugie ustawy). Dochodzi do przekształcenia, jeżeli nikt ze współużytkowników wieczystych nie wniesie sprzeciwu. Taki stan istnieje w niniejszej sprawie. Do skutecznego złożenia wniosku, w wyniku którego podjęta zostanie decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, koniecznym jest, aby wszystkie podmioty objęte decyzją posiadały status podmiotu uprawnionego do wystąpienia z żądaniem. Jak wskazano w Komentarzu do ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ,,chcąc umożliwić jak najszerszy zakres przekształcenia użytkowania wieczystego (współużytkowania) w prawo własności (współwłasność), ustawodawca złagodził zasady zarządu współużytkowaniem wieczystym, stanowiąc w art. 2 ust. 2 ustawy, że z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę". W razie gdy z wnioskiem o przekształcenie wystąpił podmiot nieuprawniony, wniosek taki powinien być pominięty, a decyzja powinna być podjęta tak, jakby wniosek od podmiotu nieuprawnionego nie został złożony. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 , dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Należy jednak zastrzec, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany uzasadnieniem zarzutów skargi kasacyjnej. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, regulujący właściwość organów, albowiem nie została w skardze kasacyjnej określona forma jego naruszenia, ani zarzut nie został uzasadniony. W tym stanie rzeczy nie poddaje się on kontroli i w konsekwencji nie mógł zostać rozpoznany. Za uzasadniony uznał natomiast Naczelny Sąd Administracyjny zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 1 i ust. 1b ustawy. Nie są w sprawie sporne okoliczności faktyczne i podstawa prawna, na jakiej złożony został wniosek o przekształcenie. Jak wskazywały organy orzekające w sprawie, zachodzi w niej sytuacja opisana w art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności, mogą wystąpić również osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego i spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Błędna wykładnia art. 1 ust. 1 i ust. 1b ustawy polega na pominięciu przez Sąd I instancji, a uprzednio organy administracji, kontekstu systemowego, wymagającego uwzględnienia wszystkich postanowień ustawy w celu ustalenia zakresu poszczególnych jej przepisów, przewidzianych w nich wyłączeń i ograniczeń. Ustawa przewiduje dwie podstawy, na jakich może być oparte żądanie przekształcenia, a w konsekwencji dwa kręgi podmiotów uprawnionych, określone odpowiednio w art. 1 ust. 1 i 1a oraz w art. 1 ust. 2 ustawy. Dualizm ten ma swoje uzasadnienie w zróżnicowaniu przedmiotu użytkowania wieczystego. Jak wskazuje się w literaturze, zasadniczo użytkowanie wieczyste jest prawem obciążającym nieruchomość gruntową, stanowiącą wyodrębnioną część powierzchni ziemskiej (art. 46 k.c.). Należy jednak pamiętać także o funkcjonowaniu "użytkowania wieczystego ułamkowych części gruntu", powiązanych ze sprzedażą lokali jako odrębnych przedmiotów prawa własności. Konstrukcja taka funkcjonowała w przeszłości, także obecnie trzeba dokonywać sprzedaży lokali wraz z ustanowieniem użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu, jeżeli rozpoczęto już w budynku sprzedaż z wykorzystaniem takiej konstrukcji, przy rezygnacji ze sprzedaży udziału we współwłasności gruntu (por. E. Gniewek, komentarz do art. 232 Kodeksu cywilnego (w:) Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Zakamycze 2001). Tej kategorii użytkowania wieczystego dotyczy regulacja art. 1 ust. 2 ustawy. Wskazany dualizm był przy tym znany ustawie od początku jej obowiązywania i nie jest konsekwencją jej nowelizacji. Nie jest jasne, z jakich powodów w wydanych decyzjach nie został wskazany jako podstawa prawna przepis art. 1 ust. 2 ustawy, choć organ odwoławczy jednoznacznie w uzasadnieniu przyznał, że w sprawie ma właśnie miejsce przypadek uregulowany w tym przepisie, z żądaniem przekształcenia wystąpili właściciele lokali mieszkalnych oraz spółdzielnia mieszkaniowa będąca właścicielem budynku. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy nie odsyła przy tym do wyłączeń wskazanych w art. 1 ust. 1b ustawy. Przepis art. 1 ust. 1 b wyłącza stosowanie jedynie art. 1 ust. 1 ustawy w stosunku do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców oraz podmiotom określonym w art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy. Wskazywany przez Sąd I instancji wymóg ścisłego stosowania przepisów zawierających zamknięty katalog wyłączeń sprzeciwia się możliwości zastosowania art. 1 ust. 1b do przypadków określonych w art. 1 ust. 2 ustawy, wyłącza on bowiem możliwość stosowania jedynie art. 1 ust. 1 ustawy. Osoby prawne, będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, mają możliwość przekształcenia tego prawa, nie dotyczy ich przy tym ograniczenie podmiotowe określone w art. 1 ust. 1b ustawy, który wyłącza w stosunku do kreślonych kategorii osób prawnych możliwość zastosowania art. 1 ust. 1, ale nie art. 1 ust. 2 ustawy. Przepis art. 1 ust 1 b ustawy pojawił się w wyniku nowelizacji przeprowadzonej w roku 2011, podczas gdy brzmienie art. 1 ust. 2 ustawy nie podlegało zmianom. Także argumentacja zawarta w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 373), kwestionującego konstytucyjność rozszerzenia kręgu uprawnionych do przekształcenia, nie daje podstaw do twierdzenia, że wyrok ten może uzasadniać zastosowanie art. 1 ust. 1b ustawy do osób prawnych, których żądanie przekształcenia znajduje oparcie w art. 1 ust. 2 ustawy. Sytuacja prawna podmiotów, które nabyły prawo użytkowania związane z udziałem w nieruchomości wspólnej została przez ustawodawcę od początku obowiązywania ustawy uregulowana samodzielnie. Próba jej modyfikowania poprzez, pozbawione podstaw, stosowanie później ustanowionego wyłączenia z art. 1 ust. 1b ustawy, prowadzi przy tym do pogorszenia sytuacji prawnej pozostałych podmiotów, które w tej samej nieruchomości mają udziały obejmujące prawo użytkowania, czego dowodem są rozstrzygnięcia wydane w niniejszej sprawie. Nabycie udziału w nieruchomości wspólnej obejmującego prawo użytkowania wieczystego nie jest oddaniem nieruchomości w użytkowanie wieczyste w rozumieniu art. 1 ust. 1b ustawy. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu wyroku Sądu I instancji, a uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, także o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji wezmą pod uwagę wskazany sposób interpretacji art. 1 ust. 2 ustawy i dokonają subsumcji ustaleń faktycznych z jego uwzględnieniem. O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 oraz art. 209 p.p.s.a.