II SA/Ke 303/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję- rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją - rozkazem personalnym z dnia [...] r. nr [...],[...] Komendant Wojewódzki Policji w K. po rozpatrzeniu odwołania D. W. od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia 12 listopada 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 kpa uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty obniżenia dodatku służbowego o 40% do kwoty 360 zł i ustalił na nowo datę obniżenia dodatku służbowego od dnia wydania decyzji (pkt 1), a w pozostałej części zaskarżony rozkaz utrzymał w mocy (pkt 2). W uzasadnieniu organ wskazał, że na mocy rozkazu personalnego nr 251 z dnia 12 listopada 2014 roku Komendant Powiatowy Policji w S. obniżył D. W. dodatek służbowy o 40 % tj. do kwoty 360 zł miesięcznie od dnia 1 grudnia 2014 r. We wniesionym odwołaniu skarżący powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, zakwestionował zasadność wydania rozkazu personalnego nr 251 oraz obniżenia dodatku służbowego w wysokości 40%. Powyższe zarzuty uargumentował dotychczasową nienaganną służbą, sytuacją osobistą oraz finansową. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji ustalił, że w dniu 19 września 2014 r. Komendant Powiatowy Policji w S. po przeprowadzeniu postępowania dyscyplinarnego wydał orzeczenie nr [...], na mocy którego uznał D. W. winnym naruszenia dyscypliny służbowej i wymierzył mu karę dyscyplinarną "nagany". Od powyższego rozstrzygnięcia policjant wniósł odwołanie do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., który orzeczeniem nr [...] z dnia [...] r. utrzymał zaskarżone orzeczenie w mocy. [...] Komendant wskazał, że w uzasadnieniu rozkazu personalnego organ I instancji powołał się na obowiązujące w tej materii przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 1990 r. o Policji oraz rozporządzenia MSWIA z dnia 6 grudnia 2001 r. i podniósł, że przy obniżeniu dodatku wzięto pod uwagę dotychczasowy przebieg służby policjanta, całokształt sprawy oraz wagę popełnionego czynu. Organ odwoławczy podkreślił, że materialno-prawną podstawą zaskarżonego rozkazu personalnego w sprawie obniżenia odwołującemu się dodatku służbowego były przepisy § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 8 pkt 1 ww. rozporządzenia, które nakładają na uprawniony organ obowiązek obligatoryjnego obniżenia dodatku służbowego bądź funkcyjnego, w przypadku zaistnienia określonych przesłanek. Natomiast kwota do jakiej zostanie on obniżony należy do sfery uznania administracyjnego. Zdaniem organu, z oceny zebranego materiału dowodowego w niniejszym postępowaniu administracyjnym bezsprzecznie wynika, że D. W. dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej, stwierdzonej prawomocnym orzeczeniem Komendanta Powiatowego Policji w S. nr [...] z dnia 19 września 2014 r. o uznaniu ww. winnym naruszenia dyscypliny służbowej i wymierzeniu mu kary dyscyplinarnej "nagany". Organ odwoławczy wyjaśnił, że sformułowanie zawarte w § 9 ust. 5 rozporządzenia: "podlega obniżeniu" oraz fakt, iż w zdaniu następnym ustawodawca odsyła do § 8, który enumeratywnie wymienia, w jakich przypadkach obniża się dodatek służbowy oznacza, że decyzja podejmowana w tym trybie ma charakter decyzji związanej. Przepis ten nie zezwala bowiem w takiej sytuacji na uznanie administracyjne, ale nakłada na organ obowiązek obniżenia dodatku służbowego. Organ natomiast, korzystając z nadanego przez ustawodawcę uznania administracyjnego dokonuje wyboru wysokości obniżenia dodatku służbowego. Świętokrzyski Komendant podkreślił, że uznaniowy charakter oceny w zakresie wysokości obniżenia dodatku służbowego determinuje zakres kontroli zaskarżonej decyzji, która jest dokonywana w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji w tym przypadku bada, czy organ I instancji nie naruszył granic swobodnego uznania. Komendant Powiatowy Policji w S. w uzasadnieniu rozkazu personalnego nr 251 z dnia 12 listopada 2014 r. wskazał że, obniżając D. W. dodatek służbowy o 40 % do kwoty 360 zł, wziął pod uwagę dotychczasową służbę policjanta, całokształt sprawy oraz wagę popełnionego czynu. Powołał się na fakt, iż w roku 2014 D. W. kilkakrotnie zwracano uwagę co do sposobu pełnienia przez niego służby na stanowisku kierowania w zakresie prawidłowości obsługi i nadzoru nad zdarzeniami zaistniałymi na obszarze działania Komendy Powiatowej Policji w S.. Wskazał również na okoliczność przeprowadzonej z policjantem w dniu 11 lutego 2014 r. rozmowy instruktażowej, w czasie której omówiono nieprawidłowości, uwagi i spostrzeżenia dotyczące podejmowanych czynności oraz podkreślił, że powyższe spowodowało, iż policjant w roku 2014 nie był wyróżniany nagrodami motywacyjnymi. Natomiast odnosząc się do faktu odznaczenia D. W. odznaką "Zasłużony Policjant" zaznaczył, że z wnioskiem o wyróżnienie wystąpił w grudniu 2013 r., a więc przed zaistnieniem wskazanych zdarzeń oraz popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego, za które policjant został ukarany karą dyscyplinarną "nagany". Zdaniem organu odwoławczego zasadnicze znaczenie w sprawie mają waga i ciężar popełnionego przez policjanta przewinienia dyscyplinarnego. Podkreślił, że nie można zapomnieć o fakcie, iż policjant został uznany winnym naruszenia dyscypliny służbowej polegającego na niewłaściwym wykonaniu czynności służbowych poprzez brak bieżącego dokumentowania wykonywanych czynności, brak niezwłocznego poinformowania dyżurnego Komendy Wojewódzkiej Policji w K. oraz przełożonego o zaistniałym zdarzeniu, niepodjęcie czynności zmierzających do prawidłowej zmiany dyslokacji służby stosownie do zaistniałej sytuacji wykonując czynności na zajmowanym stanowisku przy obsłudze zdarzenia drogowego dotyczącego podejrzenia kierowania samochodem przez nietrzeźwego kierowcę. Zdaniem organu odwoławczego waga i ciężar naruszenia dyscypliny służbowej determinują i uzasadniają obniżenie D. W. dodatku służbowego w wysokości 40%. W ocenie organu odwoławczego argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu decyzji organu I instancji dotycząca dotychczasowego przebiegu, charakteru, okoliczności oraz ciężaru gatunkowego popełnionego przez odwołującego przewinienia dyscyplinarnego, zasługuje w pełni na uwzględnienie, tym samym podejmując decyzję o obniżeniu dodatku służbowego w wysokości 40% organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Skargę na decyzję z 27 stycznia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wniósł D. W.. W uzasadnieniu wyjaśnił, że jest policjantem pełniącym służbę na stanowisku wykonawczym – jako dyżurny Zespołu Dyżurnych Wydziału Prewencji, gdzie przysługuje mu dodatek służbowy. Wskazał, że dodatek funkcyjny, o którym mowa w rozkazie personalnym, przysługuje policjantom pełniącym służbę na stanowiskach określonych w tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia (stanowiska kierownicze), i taki właśnie dodatek obniża się obligatoryjnie w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku m.in. wymierzenia kary dyscyplinarnej. Podniósł, że nie pełni służby na stanowisku wymienionym w tabeli – załączniku i ma przyznany dodatek służbowy, który, zgodnie z § 9 ust. 5 rozporządzenia, podlega obniżeniu, ale tylko i wyłącznie w uzasadnionych przypadkach, a nie obligatoryjnie. W jego ocenie stosowanie analogii prawnej między dodatkiem funkcyjnym a służbowym, jest niedopuszczalne. Skarżący zarzucił, że nie zostało mu wyjaśnione, jaki to szczególnie uzasadniony przypadek miał miejsce. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością uchylenia postanowienia objętego skargą (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). Na wstępie zauważyć należy, że ustalony przez organ stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Nie ulega wątpliwości, że orzeczeniem Komendanta Powiatowego Policji w S. z [...] r., utrzymanym w mocy ostatecznym orzeczeniem Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] r., skarżący został uznany winnym naruszenia dyscypliny służbowej i wymierzono mu karę dyscyplinarną nagany. Spór w sprawie sprowadza się do interpretacji treści § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r., nr 152, poz. 1732 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. W szczególności, strony różnią się w zakresie oceny, czy w przypadku, o którym mowa w § 8 ust. 8 pkt 1 (który niewątpliwie zachodzi w stanie sprawy), przepis § 9 ust. 5 stanowi podstawę do obligatoryjnego obniżenia dodatku służbowego – jak uznał organ – czy też obniżenie tego dodatku ma wówczas charakter uznaniowy – jak przekonuje w skarżący. Zgodnie z uregulowaniem zawartym w § 9 ust.5, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. Stosownie zaś do treści § 8 ust. 8 pkt 1, dodatek funkcyjny obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. Jak już wyżej podkreślono, zdaniem [...] Komendanta, taki zapis nakłada na organ obowiązek obligatoryjnego obniżenia dodatku służbowego w przypadku zaistnienia ww. przesłanki z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia, a jedynie kwota do jakiej zostanie on obniżony należy do sfery uznania administracyjnego. Stanowiska takiego Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela. W § 9 ust. 5 mowa jest bowiem o obniżeniu dodatku służbowego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" oraz odpowiednim stosowaniu m.in. § 8 ust. 8 rozporządzenia. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza zazwyczaj stosowanie ich z modyfikacjami, bądź w pewnych sytuacjach stosowanie wprost lub nawet wykluczenie zastosowania, jeżeli przepisy regulujące daną materię samodzielnie (odrębnie) kształtują określone kwestie. Skoro więc w zdaniu pierwszym § 9 ust. 5 prawodawca przewidział możliwość obniżenia dodatku służbowego w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a § 8 ust. 8 nakazał stosować jedynie odpowiednio, to nie można uznać, że w stanach faktycznych wypełniających dyspozycję § 8 ust. 8 pkt 1-3 obniżenie dodatku służbowego następuje obligatoryjnie, a organ zostaje zwolniony z obowiązku umotywowania, dlaczego ten konkretny przypadek uznał za szczególnie uzasadniony w rozumieniu § 9 ust. 5. Przy takiej interpretacji omawianego przepisu, prezentowanej przez organ, uregulowanie zawarte w zdaniu pierwszym § 9 ust. 5 rozporządzenia straciłoby rację bytu i trudno uznać, ażeby takie rozwiązanie zakładał racjonalny prawodawca. Dlatego przyjąć należy, że norma zawarta w § 9 ust. 5 zdanie pierwsze rozporządzenia oznacza, że obniżenie dodatku służbowego do uposażenia policjanta należy do sfery uznania administracyjnego, a każdy przypadek obniżenia takiego dodatku należy rozpatrywać indywidualnie, a w szczególności umotywować go w uzasadnieniu decyzji z zachowaniem zasad określonych w art. 107 § 3 kpa. Tym samym, obniżając dodatek służbowy na podstawie § 9 ust. 5 rozporządzenia, nie można, jak uczynił to organ, § 8 ust. 8 pkt 1-3 zastosować wprost przyjmując nakaz obniżenia tego dodatku w sytuacjach wskazanych w tym przepisie, albowiem przepis odsyłający, czyli § 9 ust. 5, kwestię przypadków obniżenia dodatku służbowego reguluje samodzielnie określając, że mają być one "szczególnie uzasadnione". W niniejszej sprawie organy I i II instancji przyjmując, że wydanie orzeczenia o naruszeniu przez skarżącego dyscypliny służbowej powoduje obligatoryjne obniżenie dodatku służbowego, naruszyły § 9 ust. 5 rozporządzenia, czego konsekwencją było to, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji znalazła się jedynie argumentacja odnosząca się do zasadności obniżenia tego dodatku o określoną wielkość (40%). Oba organy nie wykazały natomiast, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający do obniżenia dodatku służbowego, czym naruszyły również art. 107 § 3 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze stwierdzone wyżej naruszenia prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II oparto o art. 152 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji, mając na uwadze przedstawiony wyżej pogląd prawny, wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.