II GSK 2293/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1112/14 w sprawie ze skargi E. C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. na rzecz E. C. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1112/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. po rozpoznaniu skargi E. C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] maja 2014 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania konkursowego prowadzonego przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia na okres od dnia 1 lipca 2014 r. do dnia 30 czerwca 2017 r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze gminy K. Komisja konkursowa na podstawie art. 142 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 164, poz. 1027 ze zm. - dalej: "u.s.o.z."), dokonała wyboru ofert w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym przedstawiającym łączną liczbę punktów oceny, w którym K. S. uzyskała 74,12 pkt, E. C. uzyskała 60,71 pkt, zaś A. K. otrzymała 60,48 pkt. Dokonanie wyboru pierwszych dwóch ofert w rankingu wyczerpało środki finansowe, które zamawiający przeznaczył na świadczenia będące przedmiotem postępowania. Oferta złożona przez A. K. nie została wybrana. A. K. złożyła do Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, podnosząc m.in., że E. C. nie dysponuje spełniającym odpowiednie wymogi techniczne podjazdem dla osób niepełnosprawnych oraz wyodrębnionej toalety dla osób niepełnosprawnych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił odwołanie A. K. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ, działając na podstawie art. 154 ust. 6 u.s.o.z. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i uwzględnił odwołanie A. K. W uzasadnieniu organ podniósł, że oferta E. C. na etapie postępowania konkursowego podlegała odrzuceniu z uwagi na zawarcie w jej treści nieprawdziwych informacji w zakresie zapewniania przez oferenta podjazdów oraz dojść o nachyleniu zgodnym z przepisami wydanymi na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). E. C. zadeklarowała w ofercie, że zapewnia podjazdy oraz dojścia o nachyleniu zgodnym z przepisami wydanymi na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Tymi przepisami są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W dniu [...] lipca 2014 r. przeprowadzono bowiem ponownie dowód z oględzin podjazdu dla osób niepełnosprawnych i pomieszczenia sanitarnego dla osób niepełnosprawnych w miejscu przeznaczonym do udzielania świadczeń przez oferenta. W toku oględzin ustalono, że oferent zapewnia w lokalizacji miejsca udzielania świadczeń w K. podjazd z pochylnią o długości 55 cm i wysokości 10 cm. Procent nachylenia pochylni ustalono, dzieląc wysokość pochylni przez jej długość, a następnie mnożąc wynik przez 100%, wg wzoru: x = (h / l) * 100% (gdzie: x – nachylenie pochylni w procentach, h – wysokość pochylni, l – długość pochylni). Zdaniem organu, wyliczenie nachylenia pochylni w oparciu o ustalenia poczynione podczas oględzin w dniu [...] lipca 2014 r. powinno być dokonane w następujący sposób x = (10 / 55) * 100%, a zatem po zaokrągleniu wyniku do dwóch miejsc po przecinku nachylenie pochylni wynosi 18,18%. Zgodnie zaś z § 70 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, maksymalne nachylenie pochylni podjazdu, z uwagi na wysokość podjazdu do 0,15 m (do 15 cm), powinno było wynosić 15%. Podjazd o nachyleniu nieco ponad 18% nie spełnia zatem warunku zapewniania przez oferenta podjazdów oraz dojść o nachyleniu zgodnym z przepisami wydanymi na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Stąd w ocenie organu, komisja konkursowa winna była odrzucić ofertę złożoną przez E. C. na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 u.s.o.z. z tego powodu, że oferta zawierała nieprawdziwe informacje. E. C. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P., podkreślając, że pismem z dnia [...] marca 2014 r. Urząd Gminy w K. zaświadczył, iż kąt nachylenia podjazdu do wskazanego gabinetu nie przekracza 15 %. Przyjęcie takiego założenia oznacza, że podjazd pozostaje w zgodzie z dyspozycją przepisu § 70 rozporządzenia. Skarżąca zaznaczyła, że odpowiadając na pytania ankietowe zawarte w formularzu konkursowym odpowiadała zgodnie ze stanem faktycznym, który wynikał ze przytoczonego dokumentu. Zdaniem skarżącej, fakt ten wyłącza możliwość postawienia zarzutu naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 2 u.s.o.z. Podobnie, zdaniem skarżącej, nietrafny jest zarzut kłamstwa ofertowego odnośnie oświadczenia o spełnieniu wymogów dotyczących dostępu dla osób niepełnosprawnych ruchowo do pomieszczeń sanitarnych. Bezzasadność tego zarzutu potwierdza treść umowy dzierżawy zawartej między skarżącą a Gminą K. w dniu [...] grudnia 2012 r. Skarżąca podniosła, że upoważnieni pracownicy organu nie posiadali kompetencji specjalistycznych z zakresu budownictwa, tym samym nie byli w stanie dokonać prawidłowych pomiarów. Natomiast przedłożona przez skarżącą opinia specjalisty z zakresu konstrukcji budowlanych nie została wzięta pod uwagę przez organ przy orzekaniu. Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że art. 149 ust. 1 u.s.o.z. wymienia enumeratywnie przypadki, kiedy Komisja odrzuca ofertę. Zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 2 u.s.o.z. odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje. Odwołując się do słownikowej definicji słowa "prawdziwe", Sąd I instancji stwierdził, że a contrario nieprawdziwe oświadczenie oferenta oznacza zachowanie udawane, fałszywe i nieszczere. Zdaniem Sądu, trudno taki walor przypisać oświadczeniom oferenta E. C. Skarżąca, oświadczając, że zapewnia odpowiedni podjazd dla osób niepełnosprawnych, działała bowiem na zasadzie dobrej wiary. Zgodnie z posiadaną wiedzą i ugruntowanymi przez lata przekonaniami podała, że zapewnia podjazd oraz dojścia do gabinetu stomatologicznego o nachyleniu zgodnym z przepisami wydanymi na podstawie Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu I instancji, w § 36 pkt 8 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 81, poz. 484) ustawodawca w sposób wyraźny rozróżnił dwie sytuacje: po pierwsze – podanie danych lub informacji nieprawdziwych; po drugie – podanie danych lub informacji niezgodnych ze stanem faktycznym. Informacje nieprawdziwe, w przeciwieństwie do niezgodnych ze stanem faktycznym, oznaczają informacje fałszywe i są nacechowane złą wolą osoby składającej dane oświadczenie. Należy zatem przyjąć, że przepis art. 149 ust. 1 pkt 2 u.s.o.z. wyraźnie nawiązuje jedynie do informacji nieprawdziwych, a więc takich, które zostały zafałszowane i są udawane i nieszczere. Sąd I instancji stwierdził, że organ, dokonując dowolnej oceny materiału dowodowego, naruszył przepisy postępowania administracyjnego. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w P. zaskarżył wyrok WSA w P. z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1112/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi E. C., ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 149 ust. 1 pkt 2 u.s.o.z. przez błędną wykładnię prowadzącą do twierdzenia, że norma zawarta w tym przepisie uzależnia zastosowanie sankcji w postaci odrzucenia oferty od stopnia ewentualnego zawinienia po stronie oferenta, ustalenia jego złej wiary czy złej woli, a także przez błędną wykładnię przyjmującą, iż także dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu odrzuca ofertę, podczas gdy jest to czynność dokonywana wyłącznie przez komisję konkursową, 2. § 36 ust. 1 pkt 8 Ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowiących załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż wpływa on w jakikolwiek sposób na systemową wykładnię przepisu art. 149 ust. 1 pkt 2 u.s.o.z., 3. art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w nadaniu rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej znaczenia szerszego niż wyłącznie realizacji celu wykonania ustawy, na podstawie której zostało wydane, a sprowadzającego się do wpływu na wykładnię systemową przepisu rangi ustawowej, 4. art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu hierarchii źródeł prawa w Rzeczypospolitej Polskiej i przyjęciu, iż przepis rangi rozporządzeniowej ma wpływ na wykładnię przepisu rangi ustawowej, 5. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie polegające na dokonaniu wykładni przepisu ustawowego za pomocą przepisu rozporządzenia, a w konsekwencji daniu prymatu przepisu rozporządzenia nad przepisem ustawowym, podczas gdy w sprawowaniu swojego urzędu sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, 6. art. 134 ust. 1 u.s.o.z. przez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w niedostrzeżeniu, iż nieodrzucenie oferty zawierającej informacje niezgodne ze stanem rzeczywistym powoduje naruszenie zasady równego traktowania oferentów ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, w szczególności w sytuacji, gdy kosztem wyboru oferty zawierającej ww. informacje nie wybrany zostaje inny oferent, którego oferta spełnia wszystkie deklarowane warunki udzielania świadczeń, 7. art. 152 ust. 1 u.s.o.z. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi w sytuacji, gdy nawet przyjęcie naruszenia zasad postępowania przez komisję konkursową w zakresie naliczania punktów oferty oferenta E. C. za spełnianie warunku zapewniania podjazdów/dojść dla osób niepełnosprawnych o maksymalnym nachyleniu określonym w przepisach odrębnych spowodowałoby wniosek o naruszeniu interesu prawnego oferenta A. K. skutkujący koniecznością uwzględnienia odwołania A. K., skoro zgodnie z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku Fundusz powinien był odliczyć ofercie E. C., w zaokrągleniu do dwóch miejsc po przecinku, 1,67 pkt (za niespełnianie warunku zapewniania podjazdów/dojść dla osób niepełnosprawnych o maksymalnym nachyleniu określonym w przepisach odrębnych), co wobec różnicy punktowej między ofertą oferenta niewybranego (A. K.) a ofertą oferenta E. C. na poziomie 0,23 pkt oznaczałoby, iż wybrana winna była zostać oferta A. K. zamiast oferty E. C., a więc przeliczenie to doprowadziłoby do wydania identycznej co do rozstrzygnięcia decyzji dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Ponadto organ postawił zarzut naruszenia prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, w szczególności polegające na przyjęciu przez Sąd niewynikających z materiału dowodowego ustaleń faktycznych w zakresie stanu woli i nastawienia oferenta E. C. w odniesieniu do oświadczeń o spełnianiu warunków dostępności dla osób niepełnosprawnych i pominięcie w ustaleniach faktycznych, iż składając ofertę w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oferent składa oświadczenie zgodnie z treścią załącznika nr 2 do zarządzenia Nr 57/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionego zarządzeniem Nr 74/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 12 grudnia 2013 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie warunków postępowania dotyczących umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zgodnie z pkt 13 którego oświadcza, że dane przedstawione w ofercie i jego oświadczeniach są zgodne ze stanem prawnym i faktycznym, a które to oświadczenie nawet w świetle wykładni art. 149 ust. 1 pkt 2 u.s.o.z. zaprezentowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku stanowi informację nieprawdziwą w treści oferty. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że w jego ocenie, norma wywiedziona z art. 149 ust. 1 pkt 2 u.s.o.z. nie uzależnia w żaden sposób możliwości zastosowania sankcji w postaci odrzucenia oferty od stopnia ewentualnego zawinienia po stronie oferenta, którego oferta zawierała nieprawdziwe informacje. Zdaniem organu, wykładnia językowa przepisu art. 149 ust. 1 pkt 2 u.s.o.z. zaprezentowana przez Sąd I instancji nie znajduje oparcia w regułach języka polskiego i stanowi bezpodstawną ingerencję w treść tego przepisu, bowiem wyrażenie "nieprawdziwy" w związku frazeologicznym użytym w treści spornego przepisu, (a więc w konfiguracji "nieprawdziwe informacje w ofercie") w najmniejszym stopniu nie odnosi się do stanu woli osoby przekazującej dany komunikat. Nieprawdziwość jedynie utożsamia obiektywną niezgodność stanu oświadczanego ze stanem faktycznym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, choć niektóre z podniesionych w niej zarzutów są trafne. Należy zgodzić się z organem, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 149 ust. 1 pkt 2 u.s.o.z., jednak uchybienie nie miało, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wpływu na trafność zaskarżonego rozstrzygnięcia. Otóż w myśl art. 149 ust. 1 pkt 2 u.s.o.z., odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, informacje nieprawdziwe, zgodnie z regułami języka polskiego, to informacje nieodpowiadające stanowi faktycznemu, niezgodne z rzeczywistością, przy czym dla oceny prawdziwości informacji bez znaczenia pozostaje dobra lub zła wiara informującego (w rozpoznawanej sprawie składającego ofertę). Dokonanie wykładni pojęcia "nieprawdziwe informacje" na podstawie treści § 36 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. stanowi naruszenie zasad wykładni prawa, w dodatku doprowadziło Sąd I instancji do rezultatu całkowicie sprzecznego z przedstawioną wyżej wykładnią językową art. 149 ust. 1 pkt 2 u.s.o.z., co słusznie zostało wytknięte przez wnoszącego skargę kasacyjną. Należy jednak podkreślić, że przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji było również naruszenie przez organ przepisów postępowania. Jak bowiem stwierdził Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, "przez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, naruszone zostały wskazane w skardze przepisy postępowania administracyjnego." Z tym poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy się zgodzić. Przyczyną odrzucenia oferty E. C. było w pierwszej kolejności niespełnienie przez podjazd do budynku warunku właściwego kąta nachylenia pochylni, określonego w § 70 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a ponadto niespełnienie warunku posiadania toalety dostosowanej do użytku osób niepełnosprawnych, charakteryzującej się odpowiednia szerokością wejścia. Należy zauważyć, że organ ustalał nachylenie podjazdu niejednokrotnie. Pierwotne jego ustalenia wskazywały, że podjazd odpowiada wymaganiom co do kąta nachylenia. Ustalenie tej okoliczności, które stanowiło podstawę odrzucenia oferty E. C. zostało przeprowadzone na podstawie pomiarów i obliczeń dokonanych przez pracownika organu w trakcie oględzin. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy pracownik ten posiadał odpowiednie kompetencje w zakresie dokonywania tego rodzaju pomiarów. Brak również informacji o metodzie przeprowadzenia pomiarów oraz użytych przyrządach pomiarowych, nie sposób zatem ocenić wiarygodności uzyskanych wyników. Jest to o tyle istotne, że skarżąca przedstawiła dokumenty świadczące o właściwym nachyleniu pochylni, tj. pismo Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2014 r. oraz protokół pomiarów inwentaryzacyjnych z dnia [...] lipca 2014 r. wykonanych przez uprawnionego projektanta – G. S. Organ nie wziął pod uwagę przedstawionych przez stronę dowodów, oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na wyniku pomiaru dokonanego we własnym zakresie. Zdaniem Naczelnego Sądu administracyjnego organ naruszył w ten sposób art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec rozbieżności pomiędzy ustaleniami własnymi a ustaleniami potwierdzonymi dowodami przedstawionymi przez oferentkę powinien sięgnąć po dodatkowe środki dowodowe. Organ skonstatował, że prawidłowość pomiarów przedstawionych przez skarżącą budzi wątpliwości, jednak nie powołał biegłego, którego opinia pomogłaby rozwiać powstałe wątpliwości. W tym kontekście niezrozumiałe jest stwierdzenie organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że protokół pomiarów został wykonany 5 dni po przeprowadzeniu oględzin, "co nie pozwala wykluczyć możliwości uprzedniego przebudowania podjazdu". Organ zdaje się zatem z jednej strony sugerować, że przedstawione przez skarżącą pomiary były prawidłowe, jednak nastąpiły one jakoby po dokonaniu przebudowy podjazdu, z drugiej zaś strony utrzymuje, że podjazd nie spełnia wymagania co do kąta nachylenia. Zasadnie zatem Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn skarga kasacyjna organu nie mogła zostać uwzględniona i biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).