I OSK 121/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Karolina Kubik, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 26/15 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie uznania za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 13 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 26/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] października 2014 r., nr [...], w przedmiocie uznania za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] sierpnia 2014 r., działając na podstawie art. 8b w zw. z art. 2 pkt 9 oraz art. 1, 3 – 5 i 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228) – dalej: u.al. – uznał M. L. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Od decyzji tej M. L. wniósł odwołanie, w którym zarzucił nieuwzględnienie w ustaleniu stanu faktycznego wysokości osiąganych przez niego dochodów w stosunku do wysokości świadczeń alimentacyjnych, dojrzałego wieku jego synów oraz braku podania adresu zamieszkania przez byłą żonę, w związku z czym odwołujący się nie znał adresu, pod który mógłby przesyłać alimenty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z [...] października 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (SKO) podkreśliło, że decyzja w sprawie uchylania się dłużnika alimentacyjnego od zobowiązań alimentacyjnych, wydawana na podstawie art. 5 ust. 3 u.al., nie należy do kategorii decyzji uznaniowych. Organ odwoławczy stwierdził, że zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie uznania M. L. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oraz przesłanki do wydania kwestionowanej decyzji. Za tym stwierdzeniem, zdaniem organu, przemawia okoliczność, że M. L. nie stawił się na wezwanie organu I instancji w Urzędzie Miasta [...] w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (które nastąpiło w dniu 22 maja 2014 r.), a ponadto w żaden sposób nie zareagował na doręczone w dniu 24 lipca 2014 r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania. SKO uznało zachowanie M. L. za "negatywne", co doprowadziło do zawinionego i świadomego uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz złożenia oświadczenia majątkowego. Ponadto sam odwołujący nie wskazał żadnych dowodów uzasadniających przyjęcie, że w okresie 14 dni od daty doręczenia wezwania nie mógł on z przyczyn nie leżących po jego stronie i od niego niezależnych zgłosić się do Urzędu Miasta [...] celem złożenia oświadczenia majątkowego i przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego. M. L. nie przedstawił również żadnego dowodu, by dokonał tych czynności w terminie późniejszym. Tym samym, SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, iż zaniechanie złożenia oświadczenia majątkowego i przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego przez M. L. oznaczało, że bez uzasadnionej przyczyny nie wykonał on czynności, do której go wzywano. Ponadto organ drugiej instancji podzielił pogląd prawny i ustalenia faktyczne Prezydenta Miasta [...], że skoro na M. L. ciąży obowiązek alimentacyjny, a egzekucja tych świadczeń alimentacyjnych prowadzona przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] pozostaje bezskuteczna (w okresie 6 miesięcy poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji M. L. nie dokonał żadnej wpłaty z tytułu alimentów na rzecz wierzycieli M. i N. L.), to zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 1 u.al. po stronie organu powstał obowiązek wydania decyzji o uznaniu za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] października 2014 r. M. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podnosząc, że z uwagi na stan zdrowia psychicznego oraz problemy majątkowe oraz bytowe nie był w stanie świadomie zanalizować powagi wezwania do stawienia się w Urzędzie Miasta [...] w celu złożenia oświadczenia majątkowego i przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego. Podniósł także, że z uwagi na znaczny uszczerbek na zdrowiu psychicznym przyznano mu rentę, a ponadto stwierdzono, iż jest on całkowicie okresowo niezdolny do pracy, nie kwalifikuje się do skierowania na rehabilitację leczniczą oraz na przekwalifikowanie zawodowe. Skarżący stwierdził, że zaniechanie stawienia się w Urzędzie Miasta w [...] nie było świadomym zaniechaniem i wyraził gotowość do wykonania czynności, do których był wzywany. Ponadto M. L. podał, że obecnie znajduje się w złej sytuacji materialnej, nie posiada żadnego majątku i utrzymuje się z renty, z której część jest zajęta przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] na poczet zaległości alimentacyjnych, przy których zasądzeniu przez Sąd Rejonowy w [...] nie uwzględniono jego sytuacji finansowej. M. L. podkreślił, że nie uchyla się od płacenia alimentów, jednak z uwagi na to, że nie posiada adresu zamieszkania swoich synów, nie jest w stanie przesyłać im dodatkowych środków na utrzymanie. Zarzucił także wydanie decyzji przez SKO bez jego udziału i z pominięciem poruszonych w skardze okoliczności sprawy. Do skargi M. L. dołączył kserokopie następujących dokumentów: zaświadczenia lekarskiego z [...] listopada 2014 r., wypisu z orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] października 2013 r., decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty rolniczej z powodu niezdolności z [...] października 2014 r. oraz przekazu pocztowego dotyczącego wysokości otrzymanej renty za miesiąc sierpień 2014 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie. Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 13 maja 2015 r., III SA/Kr 26/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że materialnoprawną podstawę decyzji organów obydwu instancji stanowią przepisy art. 5 ust. 3 oraz art. 5 ust. 3a u.al. Pozytywne przesłanki uprawniające organ do wszczęcia postępowania w sprawie uznania skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych wymienione zostały enumeratywnie w art. 5 ust. 3 u.al. i należą do nich: 1) uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego lub odmowa złożenia oświadczenia majątkowego; 2) odmowa zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny lub poszukujący pracy; 3) bez uzasadnionej przyczyny odmowa przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowe. Z kolei art. 5 ust. 3a u.al. stanowi, że decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie wydaje się wobec tego dłużnika, który przez ostatnie 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze swych zobowiązań w kwocie nie niższej niż 50% wysokości bieżąco ustalonych alimentów. Z przytoczonych przepisów wynika, że postępowanie w sprawie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych może zostać wszczęte po wystąpieniu chociażby jednej z przesłanek wymienionych w art. 5 ust. 3 u.al. oraz ustaleniu stosownie do art. 5 ust. 3a, czy przez okres ostatnich 6 miesięcy dłużnik alimentacyjny wywiązywał się z obowiązku alimentacyjnego w każdym miesiącu, w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Jak wynika z akt sprawy skarżący nie zastosował się do wezwania i nie stawił się w organie celem przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz złożenia oświadczenia majątkowego. W konsekwencji, została spełniona jedna z przesłanek wymienionych w art. 5 ust. 3 u.al., co uprawniało organ do wszczęcia postępowania w sprawie uznania skarżącego za dłużnika alimentacyjnego. Nie można podzielić zarzutu skargi, iż obowiązkiem organu pierwszej instancji było ponowne wezwanie skarżącego na wywiad środowiskowy, czy też analiza skuteczności tego wezwania z uwagi na stan psychiczny adresata, czy jego niezdolność do pracy tym spowodowaną. Do wszczęcia postępowania w przedmiocie uznania skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych wystarczy, aby materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał na realizację jednej z przesłanek wymienionych w art. 5 ust. 3 u.al., co w niniejszej sprawie miało miejsce. Dysponując zaświadczeniem Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...], że w okresie ostatnich 6 miesięcy M. L. nie dokonał żadnych wpłat na poczet zobowiązań alimentacyjnych organ zakończył wszczęte postępowanie wydając na podstawie art. 5 ust. 3a decyzję o uznaniu skarżącego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, że w zaistniałym stanie faktycznym jej wydanie było obowiązkiem organu. Nie mogła też odnieść zamierzonego skutku argumentacja skarżącego dotycząca braku adresu osób uprawnionych do alimentów, ani polemika z tytułem wykonawczym, gdyż analiza tych kwestii nie należy do kompetencji organów administracji. Gdyby wolą skarżącego było dokonanie wpłat z tytułu ciążących na nim zobowiązań alimentacyjnych, to mógł ich dokonać w toku egzekucji komorniczej, niezależnie od tego, czy posiadał aktualny adres osób uprawnionych. Z powyższych względów Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i wobec tego brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 maja 2015 r., III SA/Kr 26/15, wniósł M. L., reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa procesowego w zakresie mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi M. L. w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a więc bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że stanowisko organów wydających decyzję w przedmiotowej sprawie należy uznać co najmniej za przedwczesne. Nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem, że zachowanie M. L. było działaniem "negatywnym", które doprowadziło do zawinionego i świadomego uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz złożenia oświadczenia majątkowego, a także z przyjętą oceną, wedle której niestawienie się na wezwanie w Urzędzie Miasta w zakreślonym terminie i braku reakcji na zawiadomienie o wszczęciu postępowania jest działaniem bez uzasadnionej przyczyny. M. L. wskazywał w trakcie postępowania przed organem, jak też i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, że jest osobą pozostającą w stałym leczeniu psychiatrycznym, że z uwagi na stan zdrowia psychicznego nie był w stanie świadomie zanalizować powagi wezwania do stawienia się w Urzędzie Miasta w celu złożenia oświadczenia majątkowego i przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego. Podniósł także, że z uwagi na znaczny uszczerbek na zdrowiu psychicznym przyznano mu rentę, a ponadto stwierdzono, iż jest on całkowicie okresowo niezdolny do pracy, nie kwalifikuje się do skierowania na rehabilitację leczniczą oraz na przekwalifikowanie zawodowe. Przedstawił na poparcie swoich twierdzeń zaświadczenia lekarskiego z 19 listopada 2014 r., wypis orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] października 2013 r., decyzję o ponownym ustaleniu wysokości renty rolniczej z powodu niezdolności z [...] października 2014 r., właśnie z powodu schorzeń natury psychicznej. W tych okolicznościach uznanie przez organ, że skarżący nie wskazał żadnych dowodów uzasadniających przyjęcie, że w okresie 14 dni od daty doręczenia wezwania nie mógł z przyczyn nie leżących po jego stronie i od niego niezależnych zgłosić się do Urzędu Miasta celem złożenia oświadczenia majątkowego i przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego było zdaniem strony skarżącej nieuprawnione. Zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są do dochodzenia prawdy obiektywnej, poprzez wyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego i jego ocenę we wzajemnej łączności. Z powyższych przepisów k.p.a. wynika bowiem, iż postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organy administracji mają zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie powinny dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, na podstawie analizy całego materiału dowodowego, w tym zgłoszonych przez stronę postępowania dowodów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 5 ust. 3 u.al., w przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił: 1) złożenia oświadczenia majątkowego, 2) zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, 3) bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych - organ właściwy dłużnika wszczyna postępowanie dotyczące uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Przytoczony przepis w sposób alternatywny określa cztery grupy przypadków, uzasadniających wszczęcie postępowania dotyczącego uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Przy czym wystąpienie choćby jednego z wymienionych przypadków daje podstawę do uruchomienia postępowania, o jakim mowa w powyższym przepisie. Z kolei art. 5 ust. 3a u.al. stanowi, że decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie wydaje się wobec dłużnika alimentacyjnego, który przez ostatnie 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze swych zobowiązań w kwocie nie niższej niż 50% wysokości bieżąco ustalonych alimentów. Organ odwoławczy stwierdził, że ze stanu faktycznego wynika bezspornie, iż organ pierwszej instancji bezskutecznie wzywał M. L. do złożenia oświadczenia majątkowego oraz przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego (pismem z 15 maja 2014 r., doręczonym 22 maja 2014 r.), a ponadto skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie zareagował na doręczone w dniu 24 lipca 2014 r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Skarga kasacyjna próbuje dowodzić, że z powodu schorzeń natury psychicznej skarżący kasacyjnie nie zrozumiał konsekwencji, jakie niesie za sobą wezwanie z 15 maja 2014 r. i że w takiej sytuacji nie można uznać, że uchylał się świadomie od przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i złożenia oświadczenia majątkowego. Oddalenie skargi przez Sąd I instancji, pomimo braku ustaleń w zakresie świadomości skarżącego kasacyjnie, narusza powołane w zarzutach kasacyjnych przepisy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tych zarzutów. Po pierwsze zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie nie jest osobą ubezwłasnowolnioną całkowicie ani częściowo. Na gruncie art. 30 § 1 k.p.a. "Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej." Brak ubezwłasnowolnienia nie pozwala uznać, aby skarżący kasacyjnie, jako osoba pełnoletnia, nie posiadał zdolności do czynności prawnych. Organy administracji publicznej nie mogły też zdecydować o tym we własnym zakresie. "Sprawy o ubezwłasnowolnienie należą do właściwości sądów okręgowych, które rozpoznają je w składzie trzech sędziów zawodowych" (art. 544 § 1 k.p.c.). Jeśli zaś chodzi o zrozumienie przez skarżącego kasacyjnie treści wezwania z 15 maja 2014 r. i zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 8 lipca 2014 r. zauważyć należy, że nie może być uznane za wiarygodne twierdzenie, że M. L. nie zrozumiał, że ma się stawić w organie w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i złożenia oświadczenia majątkowego (na co nie zareagował), a zrozumiał treść decyzji organu I instancji z [...] sierpnia 2014 r., od której wniósł odwołanie. Gdyby skarżący kasacyjnie stawił się na wezwanie organu, miałby okazję wyjaśnić wszystkie kwestie podnoszone w odwołaniu i skardze, a przede wszystkim mógłby spełnić obowiązki wynikające z art. 5 ust. 3 u.al. Nie czyniąc tego, oraz nie wywiązując się w ciągu ostatnich 6 miesięcy w ogóle z zobowiązań alimentacyjnych (art. 5 ust. 3a u.al.), co wynika z zaświadczenia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] z [...] sierpnia 2014 r., wyczerpał przesłanki do uznania go za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącego może orzec natomiast wyłącznie Sąd I instancji (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).