II SA/Ke 296/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015r. sprawy ze skargi J. K. – S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. K. – S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania R.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], podjętej po rozpatrzeniu wniosku R.K. i odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], z uwagi na brak przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił w całości zaskarżoną decyzję i w to miejsce na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa stwierdził wygaśnięcie decyzji PINB z dnia [...]. W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor podał, że w wyniku interwencji R.K. organ I instancji ustalił, że w budynku mieszkalno - usługowym przy ul. [...] w [...] strop nad korytarzem mieszkania nr 1 oraz ściana zewnętrzna tego korytarza znajdowały się w złym stanie technicznym, a jednocześnie wykonane zostały roboty budowlane polegające na usunięciu pokrycia dachu i rozbiórce konstrukcji dachu nad przedmiotowym korytarzem mieszkania nr 1 oraz pomieszczeniem maszynowni. W trakcie wykonywania tych robót pomimo stosowanego zabezpieczenia dochodziło do zalewania wodami opadowymi elementów stropu i ściany korytarza, co spowodowało uszkodzenia w postaci odpadnięcia tynku wraz z trzciną. Belki stropowe oparte były na spróchniałej belce nadprożowej. Strop został podstemplowany. W momencie dokonywania przez organ I instancji oględzin wykonana była nowa konstrukcja dachu z nowym pokryciem, niemniej jednak podstemplowany strop i ściana korytarza nadal znajdowały się w stanie nieremontowanym. W protokole z dnia 6.08.2013r. organ I instancji zapisał ustalenie, że strop grozi bezpośrednim zawaleniem i również ściana zewnętrzna korytarza grozi bezpośrednim zawaleniem, a w części stropu korytarza, gdzie brak jest podparcia, widoczne jest ugięcie stropu. Po analizie zgromadzonego materiału PINB wydał decyzję z dnia [...] nakazującą J. K. - S. , jako zarządcy budynku przy ul. [...] w [...]: wyłączyć z użytkowania w terminie natychmiastowym lokal mieszkalny nr 1 w budynku przy ul. [...] w [...], zabezpieczyć w terminie natychmiastowym powyższy lokal przed dostępem osób niepowołanych oraz umieścić przed wejściem do niego zawiadomienie ostrzegające o stanie zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania, wykonać w terminie natychmiastowym niezbędne doraźne zabezpieczenia stropu i ściany zewnętrznej korytarza mieszkania nr 1 poprzez ich podstemplowanie, roboty zabezpieczające prowadzić pod nadzorem rzeczoznawcy budowlanego, który określi rodzaj i zakres prac zabezpieczających. W wyniku odwołania R.K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20.03.2014 r. II SA/Ke 1056/13 oddalił skargę na tę decyzję. Aktualnie skarga kasacyjna rozpatrywana jest w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. R.K. złożył do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji tego organu z dnia [...]. Do wniosku załączone zostało opracowanie: "Opinia techniczna dotycząca stanu technicznego stropu w budynku usługowo - mieszkalnym przy ul. [...] w[...] pod kątem możliwości montażu sufitu z płyt gipsowo - kartonowych" autorstwa N.H. Z opinii wynikało, że stan techniczny istniejącego stropu w budynku usługowo - mieszkalnym przy ul. [...] w[...] ustalono na podstawie oględzin i badań w odkrywkach. Wskazano między innymi, że we wszystkich odkrywkach stwierdzono dobry stan belek nośnych stropu oraz podbitki z desek bez tynku. We wnioskach opinii zapisano, że nie stwierdzono podczas oględzin nadmiernych ugięć oraz uszkodzeń elementów nośnych stropu, a po wykonaniu sufitu z płyt gipsowo - kartonowych wzrost obciążeń stropu wyniesie około 10%. Na podstawie oględzin, badań w odkrywkach oraz obliczeń statycznych sprawdzających stwierdzono, że stan techniczny istniejącego stropu drewnianego nad korytarzem w niniejszym budynku jest dobry i nadaje się on do wykonania sufitu z płyt gipsowo – kartonowych. Pismem z dnia 11.09.2014 r. organ I instancji zawiadomił strony, że w dniu 8.09.2014 r. na wniosek R.K. zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...], a następnie organ ten wydał decyzję z dnia [...]. Dalej organ odwoławczy cytując art. 162 § 1 pkt 1 kpa wskazał, że decyzja z dnia 7.08.2013 r. wydana została na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji w toku postępowania. Materiał ten świadczył o istnieniu bezpośredniego zagrożenia zawalenia się stropu i ściany zewnętrznej w korytarzu stanowiącym dojście do mieszkania nr 1. Oceny stanu technicznego budynku dokonali pracownicy organu I instancji, gdy wykonywane były roboty remontowe konstrukcji dachu nad korytarzem. Natomiast w późniejszym czasie do wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji załączona została opinia techniczna osoby uprawnionej, w której po dokonanych oględzinach, nie stwierdzono nadmiernych ugięć oraz uszkodzeń elementów nośnych stropu, oraz stwierdzono dobry stan belek stropu. Belki stropowe opierają się na belce nadprożowej, usytuowanej nad ścianą zewnętrzną korytarza i przechodzącą nad oknem, przy czym z dowodów w aktach sprawy wynika, że belka ta była wcześniej całkowicie zniszczona przez korozję biologiczną, ale obecnie belka ta jest wymieniona na nową. Dalej organ odwoławczy podał, że pojęcie bezprzedmiotowości decyzji powinno być interpretowane w sposób zbliżony do pojęcia bezprzedmiotowości postępowania. Tak więc decyzja staje się bezprzedmiotowa, jeżeli przestał istnieć któryś z elementów materialnego stosunku prawnego, lub w istotny sposób zmienił się układ stosunków społecznych, w którym została wydana decyzja. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego nie ulega wątpliwości, że decyzja z dnia [...] wydana została w oparciu o stwierdzenie, że strop i ściana w korytarzu mieszkania nr 1 grożą bezpośrednim zawaleniem. W decyzji tej określono, że należy wyłączyć z użytkowania lokal nr 1, wykonać zabezpieczenie dostępu do tego lokalu i wykonać doraźne zabezpieczenia. Z obecnego materiału dowodowego wynika natomiast, że doszło w obiekcie do takiej zmiany stanu faktycznego, że aktualnie osoba uprawniona nie stwierdza groźby bezpośredniego zawalenia się stropu. Belki stropowe jakkolwiek stare, są w dobrym stanie, a opierają się na nowej belce nadprożowej. Elementy konstrukcyjne korytarza, zwłaszcza ściana, nadal są w stanie wymagającym remontu, jednak nie istnieje już groźba bezpośredniego zawalenia się elementów korytarza. Zniknęła zatem jedyna i podstawowa przesłanka, stanowiąca podstawę do wydania decyzji organu I instancji z dnia [...] i tym samym decyzja ta stała się bezprzedmiotowa. Organ odwoławczy również dodał, że wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z dnia [...] jest zgodne z interesem strony, gdyż wydana została na jej wniosek. Reasumując organ uznał, że zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...], a w konsekwencji będąca przedmiotem niniejszego postępowania decyzja z dnia [...] musi zostać zreformowana poprzez jej uchylenie i zastąpienie jej rozstrzygnięciem o stwierdzeniu wygaśnięcia rozstrzygnięcia z dnia [...]. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na powyższą decyzje, reprezentowany przez adwokata J. K. – S. zarzucił naruszenie przepisów postępowania: - art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa poprzez dowolne ustalenia, oparte wyłącznie na "Opinii technicznej dotyczącej stanu technicznego stropu w budynku usługowo- mieszkalnym przy ul. [...] w[...] pod kątem montażu płyt gipsowo - kartonowych", bez jakiejkolwiek jej weryfikacji i oceny w powiązaniu z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, że elementy konstrukcyjne korytarza, zwłaszcza ściana są w stanie wymagającym remontu, jednak nie istnieje ryzyko zawalenia się elementów korytarza, zniknęła zatem przesłanka do wyłączenia tego pomieszczenia z użytkowania, podczas gdy stan stropu i ściany korytarza jest nadal katastrofalny - grożą one zawaleniem; - art. 162 § 1 pkt 1 kpa poprzez błędne przyjęcie, że istnieje podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...] z uwagi na jej bezprzedmiotowość, podczas gdy stan faktyczny nie uległ w sprawie zmianie w sposób uzasadniający wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Podnosząc powyższy zarzut skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu autor skargi podał, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy swoje ustalenia faktyczne oparł wyłącznie na opracowaniu "Opinia techniczna dotycząca stanu technicznego stropu w budynku usługowo-mieszkalnym przy ul. [...] w[...] pod kątem montażu płyt gipsowo - kartonowych" autorstwa N.H. Organ nie poczynił własnych ustaleń choćby w postaci oględzin lokalu tj. jego stropu i ściany. W aktach sprawy zawarte są dowody przeprowadzone przez organ I instancji, z których jednoznacznie wynika, że strop i ściana w przedmiotowym lokalu grożą zawaleniem. Uwadze organu odwoławczego umknęło, iż w lokalu nie były prowadzone żadne roboty budowlane, które spowodowałyby, że strop i ściana nie grożą zawaleniem - brak w tym zakresie protokołów odbioru robót czy wpisów w dzienniku budowy, na prace takie nie uzyskano ani decyzji o pozwoleniu na budowę, ani nie dokonywano w tym zakresie zgłoszeń. Opinia powyższa nie dotyczy w ogóle stanu ściany korytarza, dotyczy wyłącznie stropu - nie zawiera analizy zagrożenia dla ścianki zewnętrznej skonstruowanej z tarcicy ogólnego przeznaczenia, której okres trwałości minął, a której stan podczas oględzin wykonywanych przez organ I instancji uznano za zły - tj. za przemawiający za wyłączeniem lokalu z użytkowania. Całkowicie dowolne są zatem ustalenia, że elementy konstrukcyjne korytarza, zwłaszcza ściana są w stanie wymagającym remontu, jednak nie istnieje ryzyko zawalenia się elementów korytarza. W tym kierunku nie były prowadzone bowiem żadne dowody, a złożona do akt opinia nie zawiera koniecznych w tym zakresie analiz. Dowolny jest więc wniosek, że zniknęła przesłanka do wyłączenia tego pomieszczenia z użytkowania. Wnoszący skargę podkreślił, że wykonanie remontu stropu i ściany w lokalu przez zarządcę jest niemożliwe z uwagi na użytkowanie tego lokalu przez R. K., który sam takiego remontu nie wykonuje a odmawiając dostępu do lokalu uniemożliwia jego wykonanie przez zarządcę. Decyzja o wyłączeniu tego lokalu z użytkowania jest zatem niezbędna aby lokal mógł być wyremontowany a stan zagrożenia zawaleniem ściany i stropu usunięty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, częściowo z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi była decyzja reformatoryjna wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji było natomiast oparte na treści art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest więc uzależniona od spełnienia dwóch przesłanek; bezprzedmiotowości wydanej wcześniej decyzji ostatecznej oraz stwierdzenia, że – alternatywnie - wygaśnięcie takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji administracyjnej zależne jest od tego, czy któryś z elementów materialnego stosunku prawnego uregulowanego decyzją administracyjną przestał istnieć, względnie czy w istotny sposób zmienił się układ stosunków społecznych, w którym została wydana decyzja. W okolicznościach sprawy należy dostrzec, że stosunek materialno prawny, który był przedmiotem regulacji w decyzji PINB w[...] z dnia [...] utrzymanej w mocy decyzją WINB w[...] z dnia [...], oparty był na treści art. 68 Prawa budowlanego. Według tego przepisu w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany: 1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3) zarządzić: a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Uwzględniając przytoczoną treść tego przepisu trzeba stwierdzić, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało od oceny, czy przewidziane w tym przepisie przesłanki wydania decyzji nakazującej wyłączenie z użytkowania opisanego w tej decyzji lokalu mieszkalnego – istotnie straciły aktualność czyniąc wydaną decyzję bezprzedmiotową. W tym zakresie jednak organ, który wydał zaskarżoną do Sądu decyzję, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalając, że w przedmiotowym obiekcie doszło do takiej zmiany stanu faktycznego, że obecnie nie ma groźby bezpośredniego zawalenia się stropu, w związku z czym zniknęła jedyna i podstawowa przesłanka stanowiąca podstawę do wydania wspomnianej wyżej decyzji PINB w[...] z dnia [...], organ II instancji stwierdził, że wynika to z "obecnego materiału dowodowego". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a także z akt sprawy wynika natomiast, że jedynym dowodem, na jakim organ nadzoru budowlanego II instancji oparł swoje rozstrzygające dla sprawy ustalenie, była dołączona do wniosku "Opinia techniczna dotycząca stanu technicznego stropu w budynku usługowo-mieszkalnym przy ulicy [...] w[...] pod kątem możliwości montażu sufitu z płyt gipsowo-kartonowych" sporządzona przez inżyniera N.H. Już sam tytuł tego opracowania, ale przede wszystkim jego treść wskazują na to, że celem jej sporządzenia nie było wyjaśnienie, czy ustała bezpośrednia groźba zawalenia się drewnianego stropu i drewnianej ściany zewnętrznej w korytarzu mieszkania Nr 1 w w/w budynku, ani też nie dotyczyła ona w ogóle stanu wspomnianej ściany. Celem tej opinii było bowiem tylko stwierdzenie, czy stan techniczny samego stropu umożliwi zamontowanie pod nim sufitu z płyt gipsowo-kartonowych, co może co najwyżej rodzić domniemanie, że drewniany strop już nie zagraża bezpośrednio zawaleniem. Opinia ta nie mówi natomiast nic o stanie również drewnianej zewnętrznej ściany, co do której w ostatecznej decyzji, której wygaszenie jest przedmiotem postępowania, również został stwierdzony katastrofalny stan techniczny grożący zawaleniem. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikają dalsze informacje na temat stanu technicznego stropu i ścian przedmiotowego lokalu. Stwierdzono w nim w szczególności, że "belki stropowe jakkolwiek stare, są w dobrym stanie, a opierają się na nowej belce nadprożowej". Nie wiadomo jednak, w oparciu o jakie dowody takie ustalenie zostało poczynione, gdyż powyższej informacji nie ma ani w dołączonej do przedstawionych Sądowi akt administracyjnych opinii inżyniera N.H, ani też w jakimkolwiek innym dokumencie. W sytuacji ujawnionego w sprawie sporu pomiędzy zarządcą budynku usługowo-mieszkalnego przy ulicy [...] w[...] - J. K. -S., a rzeczywistym użytkownikiem lokalu Nr 1 w tym budynku, to jest R. K., konieczne w ocenie Sądu było wnikliwe wyjaśnienie spornej w sprawie przesłanki bezpośredniego zagrożenia zawaleniem stropu i ściany w korytarzu tego lokalu. W tym celu organ powinien był rozważyć potrzebę skorzystania z dokumentacji zgromadzonej w prowadzonym równolegle postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym robót budowlanych, jakie zostały w tym lokalu i budynku wykonane prawdopodobnie w 2013 i 2014 roku. W celu ustalenia stanu technicznego przedmiotowego lokalu pod kątem istnienia przesłanek, o jakich mowa w art. 68 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego powinny były również rozważyć potrzebę przeprowadzenia w sprawie oględzin przedmiotowego lokalu, względnie wykorzystania szerokich uprawnień dowodowych określonych w art. 81c Prawa budowlanego. Kolejnym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy było zaniechanie przez organ II instancji umożliwienia stronom postępowania wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań, do czego zobowiązuje art. 10 § 1 kpa. W okolicznościach sprawy było to o tyle istotne, że wydana przez ten organ decyzja miała charakter reformatoryjny, diametralnie zmieniający rozstrzygnięcie organu I instancji. O ile bowiem PINB w[...] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB z dnia [...] ze względu na brak ku temu przesłanek, to organ II instancji, nie przeprowadzając żadnych dodatkowych dowodów te same okoliczności faktyczne ocenił zupełnie odwrotnie, stwierdzając wygaśnięcie tej decyzji. Takie zamierzenie organu odwoławczego wymagało, zdaniem Sądu, szczególnie skrupulatnego przestrzegania zasady ogólnej postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 10 kpa. Była to bowiem w sytuacji braku nowych dowodów jedyna możliwość zasygnalizowania stronie, która "wygrała" przed organem I instancji, potrzeby zgłoszenia dodatkowych żądań, czy wniosków dowodowych. Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 81c Prawa budowlanego, art. 107 § 3 oraz 10 kpa, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W związku ze stwierdzonymi naruszeniami przepisów postępowania polegającymi między innymi na braku wystarczających ustaleń faktycznych, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przedwczesne było odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 162 §1 pkt 1 kpa mającego polegać na błędnym przyjęciu istnienia podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB z dnia [...]. Rozpoznając sprawę ponownie, organ II instancji kierując się wszystkimi przedstawionymi wyżej uwagami wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Organ ustali w szczególności w oparciu o wszelkie dostępne dowody, w tym również zgromadzone w toku postępowania legalizacyjnego dotyczącego tego samego lokalu, czy rzeczywiście ostateczna decyzja wydana na podstawie art. 68 Prawa budowlanego przez PINB, stała się bezprzedmiotowa. Organ rozważy również, czy ewentualne rozstrzygnięcie postępowania legalizacyjnego, które toczyło się w sprawie robót budowlanych przedsięwziętych w przedmiotowym lokalu, może mieć wpływ na wynik niniejszego postępowania. Organ będzie również pamiętał o konieczności przestrzegania wyrażonej w art. 10 kpa zasady wysłuchania stron przed wydaniem decyzji, a także o konieczności należytego, respektującego dyspozycję art. 107 § 3 kpa uzasadnienia wydanej decyzji.