II SA/Po 344/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu postanawia odrzucić skargę. /-/ Jakub Zieliński Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. (dalej: PPIS w K.) decyzją z dnia [...] 2014 r. znak [...] umorzył w całości postępowanie w sprawie – wniesionego w trybie art. 84c ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 672, z późn. zm.) – sprzeciwu A sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: spółka A) z dnia 22 października 2014 r., otrzymanego przez organ w dniu 28 października 2014 r. Przedmiotowy sprzeciw został wniesiony wobec prowadzonej przez organ w dniu 22 października 2014 r. kontroli w sklepie spółki A znajdującym się w [...] przy Ful. [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia PPIS w K. wyjaśnił, że sprzeciw, który zarzucał naruszenie w toku przeprowadzanej kontroli szeregu przepisów ustawy o swobodzie gospodarczej, wniesiony został po zakończeniu czynności kontrolnych., bowiem kontrola przeprowadzona była w dniu 22 października 2014 r., a sprzeciw z dnia 22 października 2014 r. wpłynął do organu w dniu 28 października 2014 r. Podniósł, że sprzeciw wniesiony po zakończeniu kontroli nie może wywołać żadnych skutków prawnych, bowiem nie można wstrzymać czynności kontrolnych już zakończonych. Ponadto organ zaznaczył, że oświadczenie strony, iż w trakcie kontroli pracownik sklepu, działając z upoważnienia udzielonego przez prokurenta spółki będącej właścicielem sklepu, złożył zawiadomienie o wniesieniu sprzeciwu jest niezgodne ze stanem faktycznym opisanym w protokole kontroli z dnia 22 października 2014 r. znak [...], z którego treścią pracownik sklepu został zapoznany, lecz odmówił jego podpisania i przyjęcia. Wszystko powyższe przesądziło w ocenie organu o braku podstaw do rozpatrzenia sprzeciwu, gdyż jego wniesienie po zakończeniu kontroli było niedopuszczalne, stąd też postępowanie w sprawie sprzeciwu stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Spółka A (reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika) wniosła zgodnie z pouczeniem zawartym w przedmiotowej decyzji odwołanie od tej decyzji, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono w odwołaniu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3, art. 105 § 1, art. 7-art. 9 k.p.a., a także naruszenie art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: WPWIS) decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a. Spółka A, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika procesowego, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu decyzję WPWIS z dnia [...] lutego 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Skarżąca, podobnie jak w odwołaniu, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz sformułowała nowy zarzut: naruszenia art. 124 § 1 i art. 64 2 k.p.a. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów art. 84c ust. 5 i art. 79b ustawy o swobodzie diagności gospodarczej Stawiając takie zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę WPWIS, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i dodatkowo odwołując się do poglądów orzecznictwa, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, przy czym zgodnie z § 3 tego samego przepisu orzeczenie o odrzuceniu skargi ma postać postanowienia, które może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następstwie wniesienia w trybie art. 84c ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej przez spółkę A sprzeciwu od czynności kontrolnych organów nadzoru sanitarnego. Istota zaskarżonego rozstrzygnięcia, niezależnie od określenia go przez organ jako decyzji o umorzeniu postępowania, sprowadza się zaś do odmowy rozpatrzenia sprzeciwu ze względu na wniesienie go po zakończeniu czynności kontrolnych. Zgodnie z art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84. Termin i formę rozpatrzenia sprzeciwu reguluje art. 84c ust. 9 powołanej ustawy, zgodnie z którym organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych, 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych". Z kolei w art. 84c ust. 10 przywołana ustawa przewiduje środek obrony przysługujący przedsiębiorcy, stanowiąc, że na postanowienie, o którym mowa w ust. 9, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej uregulowała też tryb postępowania przy rozpatrzeniu sprzeciwu i rozstrzygnięciu zażalenia; zgodnie z art. 84c ust. 16 tej ustawy do postępowań, o których mowa w art. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjęcie w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej formy postanowienia dla rozpatrzenia sprzeciwu (art. 84c ust. 9), przyznanie prawa do zażalenia (art. 84c ust. 10) oraz odesłanie w odniesieniu do postępowania w przedmiocie sprzeciwu - w zakresie nieuregulowanym do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 84 c ust. 16) wywoływać może wątpliwości interpretacyjne zarówno co do formy rozstrzygnięcia o odmowie rozpatrzenia sprzeciwu, jak i co do dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na takie rozstrzygnięcie. Wobec tego, w tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne oraz na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przez decyzję administracyjną rozumieć należy skierowany na zewnątrz akt o charakterze administracyjnym, to jest wydawany w sprawie administracyjnej i w postępowaniu administracyjnym, to jest trybie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych ustaw regulujących sferę indywidualnych praw i obowiązków obywateli. Z kolei dla określenia właściwości sądów administracyjnych znaczenie ma ustalenie treści pojęcia prawnego sprawy administracyjnej i pojęcia postępowania administracyjnego, jako postępowania prowadzonego w takiej sprawie. Dla wyznaczenia pojęcia prawnego postępowania administracyjnego podstawą jest regulacja prawna przyjęta w art. 1 k.p.a. Według tego przepisu Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych; 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) w sprawach wydawania zaświadczeń. Regulacja art. 1 k.p.a., jak wynika z konstrukcji przepisu, jest zamknięta, przesądzając tym samym o zakresie przedmiotowym postępowania administracyjnego i co za tym idzie - wyłącza kwalifikowanie do postępowania administracyjnego innego rodzaju spraw, które nie zostały tą regulacją, zgodnie z art. 1 k.p.a., objęte. W obowiązującym systemie prawnym Kodeks postępowania administracyjnego stanowi pełną regulację postępowania administracyjnego zarówno w zakresie gwarancji prawnych obiektywnego działania, w tym uporządkowania temu służącym ciągu kolejno podejmowanych czynności. Takie modelowe uregulowanie zorganizowanego ciągu czynności jak i wymogów, które powinny spełniać czynności organu administracji publicznej, uzasadnia odsyłanie do regulacji k.p.a. zarówno w ustawach ustrojowych, jak i ustawach materialnoprawnych. Przykładem odesłania w regulacji materialnoprawnej do przepisów postępowania jest rozwiązanie w Ordynacji podatkowej. Według art. 14h Ordynacji podatkowej w sprawach dotyczących interpretacji indywidualnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 120, art. 121 § 1, art. 125, art. 129, art. 130, art. 135-137, art. 140, art. 143, art. 165a, art. 168, art. 169 § 1-2, art. 170 i art. 171 oraz przepisy rozdziału 5, 6, 10 i 23 działu IV. Stosowanie przepisów działu IV Ordynacji podatkowej nie daje podstaw do kwalifikacji postępowania organów podatkowych w zakresie wydawania interpretacji podatkowej do postępowania podatkowego. Stąd też odesłanie w Dziale VI Ordynacji podatkowej zatytułowanym "Kontrola podatkowa" w art. 292 do enumeratywnie wyliczonych przepisów i rozdziałów Działu IV Ordynacji podatkowej nie nadaje kontroli podatkowej charakteru administracyjnego postępowania podatkowego. Takie rozwiązanie przyjęto również w – przywołanym już wcześniej – art. 84c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W regulacjach ustaw szczególnych wprowadza się na określenie formy działania organów różnego rodzaju pojęcia, które w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej stosowane są na określenie czynności rozstrzygającej sprawę lub czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego. Taką regulację przyjmuje właśnie ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, skoro według art. 84c ust. 9 tej ustawy organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie, zaś zgodnie z art. 84c ust. 10 tej ustawy na postanowienie o którym mowa w ust. 9 przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia jego otrzymania; przy czym rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że odesłanie do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub wprowadzenie pojęcia na określenie działania organu, którym również posługuje się Kodeks na określenie czynności podejmowanej w postępowaniu administracyjnym, nie nadaje jednakże danemu postępowaniu organu charakteru postępowania administracyjnego. Rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej", wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Nie budzi wątpliwości w doktrynie prawa administracyjnego określenie kompetencji do sprawowania kontroli. Kontrola to ustalenie stanu faktycznego, porównanie z przyjętym wzorcem prawidłowego działania. Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków prawnych. Z reguły to dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działania z naruszeniem przepisów prawa). Z tego wszystkiego wynika, że postępowanie, o którym mowa w art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Jego przedmiotem jest zatem władcze działanie, przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia, lub nałożenie obowiązku na jednostkę. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1-4 k.p.a. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w Rozdziale 5 regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1-4 k.p.a. Z wprowadzenia terminu "postanowienie" na określenie formy rozpatrzenia sprzeciwu oraz z przyznania na to postanowienie prawa zażalenia nie wynika podstawa do zaliczenia tego rodzaju postępowania, którego przedmiotem jest rozpatrzenie sprzeciwu i wydanie postanowienia oraz rozstrzygnięcia wniesionego na to postanowienie zażalenia, również w formie postanowienia - do kategorii postępowania administracyjnego. Przedmiot sprzeciwu wyznacza bowiem treść art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przedmiotem sprzeciwu jest podjęcie i wykonywanie przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2. Regulacja zawarta w art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 nie stanowi regulacji materialnoprawnej wyznaczającej uprawnienia lub obowiązki materialnoprawne, a ograniczona jest do pewnych obowiązków, które powinien wykonać organ kontroli i osoba podejmująca kontrolę. Tak określony przedmiot sprzeciwu determinuje treść rozpatrzenia sprzeciwu. Zgodnie z wcześniej przywołanym art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych, 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych. Niewątpliwie nie rozstrzyga zatem o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, stanowiąc w art. 84c ust. 16, że do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, odsyła jedynie w wąskim zakresie do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Mianowicie odsyła tylko do rozpatrzenia sprzeciwu i zażalenia na postanowienie. Pomimo użycia pojęć znanych Kodeksowi postępowania administracyjnego (terminów "postępowanie", "zażalenie"), postępowanie, o którym mowa w ust. 9 i 10 art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie może być zaliczone do postępowania administracyjnego i co za tym idzie - wydane w nim rozstrzygnięcia nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że w niniejszej sprawie organy błędnie nazwały swoje rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy rozpatrzenia sprzeciwu jako decyzje o umorzeniu postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy – jak wykazano powyżej – postępowanie administracyjne w tego rodzaju sprawach nie toczy się. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. II GPS 3/13 (dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) - na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 672, z późn. zm.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Brak jest też jakichkolwiek racjonalnych przesłanek dla uzależniania kognicji sądu administracyjnego nie od faktycznego przedmiotu rozstrzygnięcia, lecz wyłącznie od formy nadanej mu przez organ. Skoro przepisy prawa nie pozwalają na przyjęcie właściwości sądu administracyjnego w sprawach dotyczących rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, to brak jest podstaw dla stwierdzenia, że nawet ewentualna kwalifikowana wada decyzji wydanej w tego typu sprawie może być wyeliminowana przez sąd administracyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. II GSK 749/08, dostępne jw.). W konsekwencji, z uwagi na okoliczność, że przedmiotowa skarga dotyczyła materii, która nie należy do właściwości sądów administracyjnych, podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sad orzekł, jak w sentencji. /-/ Jakub Zieliński