I OSK 2382/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Marzenna Glabas Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 50/15 w sprawie ze skargi U. P., E. P. oraz L. G. na przewlekłość Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 50/15, po rozpoznaniu skargi U. P., E. P. oraz L. G. na przewlekłość Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, stwierdził przewlekłość postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość wszczętego wnioskiem z dnia 4 maja 2004 r., orzekł, że przewlekłość postępowania miała charakter rażący, zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych sprawy do organu wraz z prawomocnym wyrokiem sądu oraz wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 1.000 zł. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W piśmie z dnia 10 grudnia 2014 r. U. P., E. P. i L. G. wnieśli skargę na przewlekłość postępowanie prowadzonego przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...]m2, uregulowany w księdze wieczystej o numerze [...], zajęty pod drogę publiczną (ul. [...]) w części tj. 1/2 całości odszkodowania za nieruchomość. Skarżący zarzucili Prezydentowi m.st. Warszawy prowadzenie postępowania z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 12, 35 § 1 i 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące i nieuzasadnione przekroczenie terminu załatwienia sprawy, pomimo zgromadzenia całego materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że postepowanie w sprawie wypłaty odszkodowania za grunt stanowiący działkę nr [...] zostało wszczęte wnioskiem B. P. z dnia 4 maja 2004 r. Jako osoby uprawnione do uzyskania odszkodowania stronami tego postępowania byli: do 1/2 B. P. i M. P. (czyli po 1/4 odszkodowania należnego za tę działkę dla każdego z nich), do 1/2 U. P., E. P. i L. G. (czyli po 1/6 dla każdego z nich z całego odszkodowania należnego za tę działkę). Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy ustalił wysokość odszkodowania za działkę nr [...] na kwotę 950.796 zł i przyznał 1/2 tej kwoty (tj. 475.398 zł) tytułem odszkodowania dla państwa P. Jednocześnie w pkt 5 decyzji Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania odszkodowania skarżącym, albowiem w ocenie organu skarżący nie wykazali w sposób należyty prawa własności tej działki na dzień 31 grudnia 1998 r. Na skutek złożonego odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi U. P., E. P. i L. G., wyrokiem z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1553/12 uchylił obie decyzje w części w jakiej dotyczyły skarżących. Od wyroku tego nie została złożona skarga kasacyjna. Jednocześnie skarżący w kwietniu 2012 r. złożyli do Sądu Okręgowego dla Warszawy Pragi pozew o ustalenie prawa własności m.in. działki nr [...], skutkiem czego w dniu 24 stycznia 2013 r. zapadł wyrok (sygn. akt II C 478/12) zgodnie z którym zostało ustalone, że na dzień 31 grudnia 1998 r. właścicielką w 1/2 m.in. działki nr [...] była B. P. – której bezpośrednimi spadkobiercami są skarżący. Zdaniem skarżących najpóźniej w dniu 8 marca 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy uzyskał wiedzę co do tego, że konieczne będzie ponowne rozpoznanie sprawy odszkodowania należnego skarżącym za działkę nr [...], albowiem już wówczas Prezydent m.st. Warszawy kierował pisma związane ze sprawą. W ocenie skarżących Prezydent m.st. Warszawy pozoruje działania zmierzające do wydania decyzji, kierując pytania do innych podmiotów na które uzyskał już odpowiedź przed wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę stwierdził, że za datę, od której organ winien podjąć czynności jest lipiec 2013 r., kiedy akt sprawy po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1553/12 zostały zwrócone do organu. Od tej daty do dnia złożenia skargi do Sądu upłynęło sześć miesięcy. Z charakteru i z okoliczności sprawy nie wynika, aby organ był zmuszony podejmować jakiekolwiek czynności procesowe, umożliwiające ustosunkowanie się do wniosku skarżących. Nie informował też strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu I instancji nic nie usprawiedliwia opieszałości organu i tym samym nie pozwala na oddalenie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Ponadto postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewoda Mazowiecki uznał za uzasadnione zażalenie skarżących na przewlekłe prowadzenie postępowania i wyznaczył dodatkowy termin do załatwienia sprawy w ciągu 3 miesięcy. Przedstawione okoliczności, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzasadniają nie tylko stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania, ale także stwierdzenie, że przewlekłość miała charakter rażący. Ustalone okoliczności uzasadniały także, w przekonaniu Sądu I instancji, wymierzenie organowi grzywny. Na tle ustalonego stanu faktycznego zasadnym było wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł. Orzekając o wymierzeniu grzywny Sąd wziął pod uwagę przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ w kontekście wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1553/12, w tym brak powiadomienia skarżących, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., o przyczynach zwłoki i nowym terminie rozpoznania sprawy oraz okoliczność, iż mimo upływu terminu wyznaczonego przez Wojewodę Mazowieckiego w postanowieniu z [...] czerwca 2014 r. jak również wpływu skargi do Sądu organ nie rozpoznał wniosku. Wysokość grzywny Sąd ustalił na podstawie art. 154 § 6 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent m.st. Warszawy, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że przewlekłość Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie nie podejmował czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, a w konsekwencji wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny; 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa i wysokości grzywny, wskazując, że brak było powiadomienia skarżącego o terminie rozpoznania sprawy i przyczynach zwłoki podczas gdy, strony były regularnie informowane o terminie zakończenia sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną U. P., E. P. oraz L. G. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów podjęto rozstrzygnięcie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie. Zaskarżony wyrok nie narusza również art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Z art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd I instancji wynika, iż uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo czy też nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu powołanego przepisu, w odniesieniu do przewlekłości postępowania, należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W szczególności chodzi tu o przypadki przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie mają uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony. Należy podkreślić, że przewlekłość postępowania ma miejsce, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie podejmuje czynności niezbędnych do załatwienia sprawy lub dokonuje czynności zbędnych (niepotrzebnych) do jej załatwienia, a więc wtedy gdy tylko pozoruje swoją aktywność. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie ulega wątpliwości, że zostały spełnione wszystkie przesłanki, pozwalające uznać, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że z chwilą zwrócenia akt sprawy po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1553/12 powstał po stronie organu obowiązek podjęcia czynności w terminach przewidzianym w k.p.a. Organ nie wywiązał się z tego obowiązku, bowiem nie podejmował czynności zmierzających do wydania decyzji o ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania za nieruchomość. Również poinformowanie stron pismem z dnia 3 października 2013 r. o przygotowaniu projektu decyzji, poddawanej procedurze i kontroli wewnętrznej i przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku do dnia 30 września 2014 r. nie uzasadnia twierdzenia, że postępowanie nie było prowadzone przewlekle, zwłaszcza, że postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2014 r. organ wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy, w ciągu trzech miesięcy od dnia załatwienia postanowienia. Takie działanie Prezydenta m.st. Warszawy rażąco naruszało nie tylko zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., ale również art. 36 § 1 k.p.a. Zgodzić się należy z oceną Sądu I instancji, że przedmiotowe postępowanie organ prowadził w sposób opieszały i nieskuteczny, co doprowadziło do nieuzasadnionego jego przedłużania. Takie naganne działanie organu uzasadniało wymierzenie grzywny w określonej przez Sąd I instancji wysokości. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.