IV SA/Wa 349/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska (spr.),, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego W. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez W. K. postanowieniem z dnia [...] października 2014r. (nr [...]) Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpoznaniu zażalenia skarżącego na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. (nr [...]), którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. nr [...], obręb S., gmina P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Stan faktyczny sprawy jest następujący: Wójt Gminy P. pismem z dnia 14 lipca 2014r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji opisanej powyżej ze względu na to, że teren inwestycji zlokalizowany jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego, na terenie którego obowiązują przepisy uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Organ I instancji ustalił, że działka nr ew. [...] znajduje się w granicach pasa technicznego brzegu morskiego, gdzie stosownie do § 3 pkt 8) powołanej uchwały obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w granicach pasa technicznego. Ponadto Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska ustalił, że przedmiotowa działka znajduje się w strefie 200m od krawędzi brzegu klifowego – 105m od linii brzegowej Zatoki [...]. Jednocześnie nie jest możliwe zastosowanie wyłączeń od zakazu, określonych w § 4 ust. 2 uchwały Sejmiku Województwa [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. W tej sytuacji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014r. (nr [...]), odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji. Organ stwierdził, że zabudowa nieruchomości skarżącego, w sposób określony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy (budynek mieszkalny jednorodzinny) naruszy zakazy określone w przywoływanej uchwale. Zażalenie na powyższe rozstrzygnęcie wniósł inwestor W. K., podnosząc, że § 5 uchwały Sejmiku wprowadza ochronę uprawnień nabytych na podstawie ustaleń miejscowych planów, prawomocnych orzeczeń administracyjnych i innych aktów prawnych, obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały. W jego ocenie przywołany przepis ma zastosowanie do decyzji naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] listopada 1983r., na mocy której zatwierdzono plan realizacyjny podziału nieruchomości objętej działką nr ew. [...], z której wyodrębniono dwie działki nr [...] i [...]. W decyzji tej wskazano, że działka nr [...] położona jest na terenach budownictwa jednorodzinnego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] października 2014r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Na tej podstawie prawidłowo odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości skarżącego. Organ odwoławczy podkreślił, że inwestycja jest zaplanowana w [...] Parku Krajobrazowym, którego walory przyrodnicze i krajobrazowe podlegają szczególnej ochronie. Zdaniem GDOŚ, posadowienie na wskazywanej nieruchomości skarżącego budynku mieszalnego jednorodzinnego narusza zakaz określony w § 3 pkt 8 uchwały tj. lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Organ ustalił, że działka inwestycyjna znajduje się w całości w pasie technicznym, co wynika z zarządzenia nr 4 Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia [...] lutego 2005r. w sprawie określenia granic pasa technicznego na terenie Miasta i Gminy P. (powiat P.). Dalej organ przeanalizował wyłączenia od powyższego zakazu określone w § 4 ust. 2 uchwały i uznał, że w tym wypadku nie mają one zastosowania. Odnosząc się do kwestii wyłączenia określonego w § 5 uchwały, to stwierdzono, że decyzja zatwierdzając plan podziału nieruchomości sprowadza się do określenia w dotychczasowych granicach innej konfiguracji działek gruntu wchodzących w jej skład, bez zmiany dotychczasowego właściciela. Przepisy tej uchwały – zdaniem GDOŚ – nie naruszają uprawnień nabytych na podstawie omawianej decyzji, gdyż nie ingerują w zatwierdzony podział nieruchomości. Dalej stwierdzono, że przeprowadzenie dowodu z dokumentów innych postępowań toczących się w przedmiocie uzgadniania warunków zabudowy dla innych działek, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie, wykraczałoby poza ramy niniejszego postępowania. W. K. zaskarżył ostateczne postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżący zakwestionował stanowisko organu odnośnie tego, że nie występuje w omawianej sprawie przesłanka do zastosowania § 5 przedmiotowej uchwały Sejmiku Województwa [...]. W. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił, że narusza ono przepisy prawa materialnego tj. § 5 uchwały Sejmiku Województwa [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego oraz przepisy postępowania tj. art. 6, 7, 8 oraz art. 77 § 1 i 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że organ odwoławczy potraktował sprawę w sposób pobieżny, nie rozpoznając jej istoty oraz pomijając argumenty i twierdzenia skarżącego zawarte w zażaleniu. Dalej podniesiono, że zarówno § 3 ust. 4 rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2006r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, jak również § 5 omawianej uchwały wprowadziły ochronę uprawnień nabytych na podstawie ustaleń planów miejscowych, prawomocnych orzeczeń administracyjnych oraz innych aktów prawnych obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały (rozporządzenia). Organ nie przeprowadził poszerzonej analizy uprawnień skarżącego wynikających z decyzji naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] listopada 1983r., na mocy której zatwierdzono plan realizacyjny podziału nieruchomości objętej inwestycją i podano, że działka nr [...] położona jest na terenach budownictwa jednorodzinnego i została wyłączona z użytkowania rolniczego na mocy decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. nr [...] z dnia [...] lutego 1977r. i przeznaczona na cele nierolnicze. Dalej skarżący twierdzi, że organ niesłusznie pominął wniosek o przeprowadzenie dowodów z akt postępowań administracyjnych prowadzonych przez RDOŚ w [...] lub GDOŚ, których przedmiotem było uzgodnienie projektów decyzji o warunkach zabudowy na działkach położonych w S., oznaczonych nr ew. [...], [...], [...]. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. nr [...], obręb S., gmina P., w granicach [...] Parku Krajobrazowego, wydane na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.). Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Uzgodnienia następują w trybie art. 106 kpa. Do form ochrony przyrody, stosownie do treści art. 6 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013r., poz. 627 ze zm.) zalicza się park krajobrazowy. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że zabudowa nieruchomości skarżącego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym nie jest dopuszczalna z uwagi na zakaz obowiązujący na obszarze parku krajobrazowego określony w § 3 pkt 8) uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego tj. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Nie jest sporne, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w granicach tego parku krajobrazowego i jak wynika ze stanowiska skarżącego, nie jest sporne, że na działce obowiązuje zakaz określony w § 3 pkt 8) uchwały. Jednocześnie w stanie faktycznym przyjętym w zaskarżonym postanowieniu słusznie zdaniem Sądu przyjęto, że nie występują wyłączenia od omawianego zakazu statuowane w § 4 ust. 2 uchwały. Sporną i wymagającą wyjaśnienia jest natomiast kwestia, czy w omawianym przypadku nie znajduje zastosowania § 5 uchwały. Stanowi on, że uchwała nie narusza uprawnień nabytych na podstawie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, prawomocnych orzeczeń administracyjnych i innych aktów prawnych, obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały. Skarżący powołuje na okoliczność wypełnienia dyspozycji wskazanej wyżej normy decyzję Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] listopada 1983r. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się uwierzytelniony przez notariusza dokument stanowiący decyzję Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] listopada 1983r. nr [...] wydaną na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229) oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.). Z decyzji tej wynika, że naczelnik zatwierdził plan realizacyjny na spornej działce pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Co prawda skarżący w zażaleniu powoływał się na decyzję naczelnika z tej samej daty i twierdził, że stanowi ona plan realizacyjny podziału nieruchomości nr [...], z której wyodrębniono dwie działki nr [...] i [...], niemniej w aktach znajduje się z tej daty decyzja, która stanowiła przedmiot rozważań Sądu, w konkluzji których Sąd doszedł do wniosku, że nie stanowi ona decyzji podziałowej. Ocena tej decyzji wymagała przeanalizowania przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę jej wydania. Jak stanowił art. 21 ustawy z dnia 21 października 1974r. Prawo budowlane - w brzmieniu na datę 3 listopada 1983r. -podstawą do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Na obszarach, dla których nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub nie wyznaczono terenów budowlanych, ustaleń, o których mowa w ust. 1, dokonuje właściwy terenowy organ administracji państwowej na podstawie posiadanych materiałów do planu, uzupełnionych niezbędnymi danymi, po dokonaniu uzgodnień z zainteresowanymi organami oraz wykonaniu czynności wymaganych przepisami szczególnymi. Plany realizacyjne oraz rozwiązania urbanistyczne i architektoniczno-budowlane projektów podlegają zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Termin do wystąpienia o pozwolenie na budowę może być w szczególnie uzasadnionych wypadkach przedłużony. Przepis ten regulował zatem jeden z etapów procesu inwestycyjnego, jaki został ukonstytuowany wówczas obowiązującym porządkiem prawnym. Podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej decyzji organ powołał się na Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P. zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w P. nr [...] z dnia [...] maja 1978r. Już sam literalny zapis art. 21 Prawa budowlanego wskazuje, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę należało uzyskać zatwierdzenie planu realizacyjnego, a owo zatwierdzenie planu realizacyjnego usytuowania obiektu stanowiło swego rodzaju promesę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy zatem jednoznacznie stwierdzić, że przywołana decyzja naczelnika z dnia [...] listopada 1983r. nie stanowiła decyzji o podziale geodezyjnym działki ewidencyjnej nr [...] na dwie działki – jak twierdzi skarżący oraz jak wywodzi organ w zaskarżonym postanowieniu. Decyzja ta jedynie stanowi zatwierdzenie planu realizacyjnego polegającego na przeznaczeniu tej działki tj. [...] pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, co z kolei znajdowało oparcie w planie zagospodarowania gminy P. z dnia [...] maja 1978r. Oznacza to, że GDOŚ nieprawidłowo przyjęło, że przywoływana decyzja jest decyzją podziałową i jako taka nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzut ten został sformułowany w zażaleniu i organ odwoławczy miał obowiązek się do niego odnieść. Co prawda formalnie zarzut ten został rozpoznany, lecz jeśli idzie od stronę materialną to wyjaśnienia organu są błędne. Jednocześnie należy podkreślić, że rzeczą Sądu nie jest poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Z mocy bowiem powołanego na wstępie art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do tego, aby oceniać, czy opisana decyzja Naczelnika Miasta i Gminy P. ma znaczenie jeśli chodzi o zapisy § 5 uchwały Sejmiku. Kwestia ta powinna zostać ponownie rozważona przez GDOŚ przy uwzględnieniu uwag zaprezentowanych w niniejszym wyroku. Sąd jednocześnie podkreśla, że wypowiadanie się odnośnie naruszenia przepisu prawa materialnego tj. § 5 uchwały jest przedwczesne. Dopóty bowiem organ nie przeprowadzi prawidłowego rozumowania co do charakteru i skutków spornej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P. nie jest możliwe dokonanie oceny, czy znajdzie zastosowanie przywołany § 5 uchwały. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że wskazane naruszenia przepisów postępowania – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. i 15 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ wyjaśni kwestię charakteru i skutków decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P., w szczególności czy owo orzeczenie odnosi nadal skutki prawne i dalej - czy nadaje uprawnienie skarżącemu, które jest skuteczne w świetle dyspozycji § 5 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.