II SA/Sz 1136/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi Spółka A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę Przedsiębiorstwo A. skierowało wniosek do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego o przeprowadzenie kontroli zgodności z przepisami prawa budowlanego utwardzenia nawierzchni z kostki betonowej na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], którą Przedsiębiorstwo A. dzierżawi od Gminy, tj. ustalenie czy zostało ono wykonane na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, czy też stanowi samowolę budowlaną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie drogi dojazdowej do działki nr [...], w obrębie [...], wykonanej na działce nr [...], stanowiącej własność Gminy [...], w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania drogi wojewódzkiej i drogi gminnej, przez bliżej nieokreślony podmiot, bez pozwolenia na budowę i projektu budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku prowadzonego postępowania powziął informację o postępowaniach toczących się przed sądami powszechnymi dotyczących korzystania z przedmiotowej "drogi" przez działkę [...] (Sąd Rejonowy [...] nieprawomocny wyrok z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt IC 681/13, wydany w sprawie z powództwa Gminy, zakazujący pozwanym Spółce B oraz Spółce C., przejeżdżania przez działkę nr [...] oraz podejmowania i wykonywania na niej wszelkich robót; Sąd Rejonowy nieprawomocny wyrok z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt XI GC 1006/13, w sprawie z powództwa Spółki B. i Spółki C. o przywrócenie naruszonego posiadania działki nr [...], mocą którego sąd w pkt I umorzył postępowanie sądowe w zakresie żądania przywrócenia posiadania, a w pkt II oddalił powództwo o ochronę naruszonego posiadania). Postanowieniem z dnia [...], Nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił z urzędu postępowanie w opisanej wyżej sprawie administracyjnej, jak podał organ, "do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Okręgowy, do którego Spółka C. oraz Spółka B. wniosły apelację od wyroku Sądu Rejonowego wyrok Sądu Rejonowego o zakazie wykonywania wszelkich robót budowlanych na dz. nr [...] w [...] w miejscu rzeczonej drogi". Uczestnik postępowania na prawach strony, Gmina wystąpiła z zażaleniem na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...], wnosząc o wyłączenie od rozpoznania sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i o wyłączenie wszystkich pracowników organu pierwszej instancji. Podniosła, że w dniu [...] Sąd Okręgowy oddalił powództwa Spółki B. oraz Spółki C. i zawieszenie postępowania jest pozbawione jakichkolwiek podstaw. Argumentowała, że polska procedura nie wytworzyła sytuacji przez organ wskazany, że wyrok jednego sądu rejonowego miałby powodować uchylenie wyroku innego sądu rejonowego. Ponadto zarzuciła naruszenie wydanym postanowieniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2 K.p.a. Zażalenie na ww. postanowienie złożyła również Spółka D. oraz Spółka E., zarzucając wydanemu postanowieniu naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, - art. 7, art. 77 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i nie dokonanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, - art. 23 K.p.a., poprzez uznanie, że dzierżawca działki nr [...] w [...] nie posiada statusu strony postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 i art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpatrzenia zażalenia Gminy oraz Spółki D. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w części dotyczącej zawieszenia postępowania administracyjnego. Organ drugiej instancji stwierdził, że mając na względzie istotę zagadnienia wstępnego, które wymaga zaistnienia bezpośredniego związku przyczynowego, pomiędzy postępowaniem głównym, a kwestią prawną, która musi być rozstrzygnięta, trudno uznać postępowania przed sądami cywilnymi: - z powództwa Gminy przeciwko Spółka C i Spółka B w sprawie zakazu przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] w [...] (od wyroku Sądu Rejonowego w Gryfinie z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt IC 681/13, pozwane Spółki złożyły apelację, Sąd Okręgowy w Szczecinie Wydział I Cywilny Odwoławczy wyznaczył w tej sprawie rozprawę na dzień 4 września 2014 r.), - z powództwa Spółki B i Spółki C przeciwko K. B., jako spadkobiercy ówczesnego dzierżawcy działki nr [...] A.B. o ochronę naruszonego posiadania (Sąd pierwszej instancji wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt XI GC 1006/13 umorzył postępowanie w zakresie żądania przywrócenia posiadania i oddalił powództwo w pozostałej części; apelacja powodów od powyższego wyroku została oddalona przez Sąd Okręgowy w Szczecinie w dniu 13 czerwca 2014 r.), za zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., skoro wskazane okoliczności, w świetle 48 ust. 1 i art. 52 ustawy Prawo budowlane, nie warunkują rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy toczącej się przed organem nadzoru budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdził, że działania organu pierwszej instancji nie znajdowały podstawy prawnej w związku z czym uznał, że w części dotyczącej zawieszenia postępowania, postępowanie przed organem pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (art. 105 § 1 K.p.a.). Organ uznał za stronę postępowania Spółkę D., z racji dzierżawienia działki nr [...]. Według organu drugiej instancji, ogólnikowy zarzut Gminy, że organ powiatowy nie prowadzi sprawy obiektywnie, nie uzasadnia żądania wyłączenia od rozpoznania sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w świetle art. 25 K.p.a. Dodał, że sprawa wyłączenia pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego podlega, w świetle art. 24 K.p.a., ocenie organu pierwszej instancji. Z kolei postanowieniem z dnia [...], Nr [...], organ drugiej instancji umorzył postępowanie wywołane zażaleniem Spółki E., jako wniesione przez podmiot niebędący stroną postępowania administracyjnego. Spółka B., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], wnosząc o jego uchylenie w całości. Podniosła, że organ drugiej instancji w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, że okoliczności, jakimi były toczące się postępowania sądowe nie warunkują rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy toczącej się przez organem nadzoru budowlanego. Zdaniem skarżącej, stanowisko organu wyrażone w kwestionowanym postanowieniu jest częściowo błędne, gdyż oceniając zasadność zawieszenia postępowania w dniu [...], niewłaściwe odniósł się do toczącego się ówcześnie postępowania sądowego z pozwu Gminy przeciwko Spółce B i Spółce C. o zaniechanie naruszeń, głównie choć nie wyłącznie o zakaz przejazdu przez działkę nr [...], poprzez drogę, która stanowi przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego w sprawie tzw. samowoli budowlanej. W tym zakresie skarżąca za zasadne uznaje stanowisko organu pierwszej instancji. Uważa, że ewentualne oddalenie roszczenia Gminy Cedynia oznaczałoby dla niniejszej sprawy to, że potencjalny adresat decyzji administracyjnej musiałby respektować dotychczasowy sposób korzystania z działki nr , a w rezultacie nie powinien być nań nakładany obowiązek, o którym mowa w art. 52 ustawy Prawo budowlane, w zakresie rozbiórki owej drogi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę Spółki B. wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę oraz wniósł, w razie ewentualnego uwzględnienia skargi, o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz.270). Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozpatrzenie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygniecie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2108/11, Lex nr 1336372). Przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu omawianego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, a nie wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Dodać również należy, że o zależności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, a zależność ta musi być bezpośrednia (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07 ). Mając na uwadze, że stanie faktycznym sprawy może być prowadzone ewentualnie postępowanie legalizacyjne dotyczące samowoli budowlanej, tylko rozstrzygnięcie ewentualnego sporu co do własności nieruchomości lub innego tytułu prawnego do nieruchomości mogłoby mieć charakter zagadnienia wstępnego. Słusznie więc organ odwoławczy wskazując na art.48 ustawy Prawo budowlane i prowadzone postępowania sądowe uznał, że pozostają one bez związku, a tym samym nie stanowią zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania. Badając niniejszą sprawę, sąd uznał, że organ odwoławczy winien był wydać postanowienie o uchyleniu postanowienia organu I instancji i orzec o odmowie zawieszenia postępowania z uwagi na brak ku temu przesłanek. Uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania co prawda, w ocenie sądu, zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., jednak nie miało to wpływu na wynik rozstrzygnięcia w sprawie głównej, a także na uprawnienia procesowe strony. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.