II GSK 2203/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3080/14 w sprawie ze skargi C. M. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 15 maja 2015 r. sygn. V SA/Wa 3080/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. M., uchylił decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] września 2014 r. [...] oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] marca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu zwrotu środków Funduszu przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 9 lipca 2012 r. Prezes Zarządu PFRON uzyskał informację z systemu informatycznego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że skarżący - wykonujący działalność gospodarczą pod nazwą [...] - nie opłacił w całości składek na ubezpieczenia społeczne za okresy rozliczeniowe: październik 2009 r., kwiecień 2010 r., wrzesień 2010 r. oraz marzec 2011 r. w terminie wynikającym z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442 ze zm., dalej: u.s.u.s.). Organ ustalił bowiem, że za wskazane okresy strona opłaciła składki w następujących terminach: - za październik 2009 r. - wpłata: 17.11.2009 r., (termin do: 16.11.2009 r.); - za kwiecień 2010 r. - wpłata: 18.05.2010 r., (termin do: 17.05.2010 r.); - za wrzesień 2010 r. - wpłata: 17.10.2010 r., ( termin do: 15.10.2010 r.); - za marzec 2011 r. - wpłata: 17.04.2011 r., (termin do: 15.04.2011 r.). Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji decyzją z [...] czerwca 2013 r. nakazał skarżącemu zwrot środków Funduszu przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy: październik 2009 r., kwiecień i wrzesień 2010 r., marzec 2011 r. w łącznej wysokości: 1 966,68 zł. Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Zarządu PFRON powinien w sposób prawidłowy ustalić dzień otrzymania przez stronę refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za ww. miesiące. Decyzją z [...] marca 2014 r. Prezes Zarządu PFRON ponownie nakazał stronie zwrot, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania ww. decyzji, środków Funduszu przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy: październik 2009 r., kwiecień i wrzesień 2010 r., marzec 2011 r. w łącznej wysokości: 1966,68 zł. wraz z odsetkami liczonymi, jak dla zaległości podatkowych. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] września 2014 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący składał wnioski o wypłatę miesięcznej refundacji za okresy rozliczeniowe: październik 2009 r., kwiecień i wrzesień 2010 r. oraz marzec 2011 r. i wnioskowaną refundację uzyskał. Jednakże składki na ubezpieczenia społeczne za ww. okres nie zostały opłacone w terminie, wynikającym z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, co było warunkiem koniecznym do uzyskania takiej refundacji, zgodnie z art. 25a ust. 1 ustawy z dnia 7 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 127, poz. 721 ze zm., dalej: "ustawa o rehabilitacji"). Dlatego też Minister uznał, że skarżący nienależnie pobrał środki tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za wskazane okresy i na podstawie przepisów prawa zobowiązany jest do ich zwrotu. Podkreślił także, że składając wniosek beneficjent podpisał jednocześnie oświadczenie o terminowym opłaceniu składek oraz, że dane zawarte we wniosku są zgodne ze stanem prawnym i faktycznym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. M. wniósł o uchylenie powyższej decyzji i odstąpienie od dochodzenia należności stanowiących równowartość środków wypłaconych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia oraz umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz wskazał, że zwracał się wcześniej do ZUS z prośbą o uznanie opóźnionej wpłaty za usprawiedliwioną, a tym samym wniesioną w terminie, co jednak nie spotkało się ze strony ZUS z uznaniem. Dlatego też PFRON nakazał mu zwrot udzielonej refundacji. Skarżący wyjaśnił, że podstawą decyzji o zwrocie środków wypłaconych mu tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne było minimalne opóźnienie w opłaceniu przez niego powyższych składek (jeden/dwa dni), a powodem tego opóźnienia była remisja silnych stanów depresyjnych. Stwierdził, że składki zostały opłacone natychmiast, jak jego stan zdrowia na to pozwolił - jeszcze przed wszczęciem jakiegokolwiek postępowania ze strony urzędu. Wskazał również, że obowiązek zwrotu wypłaconych kwot będzie się wiązał dla niego z koniecznością likwidacji prowadzonej działalności gospodarczej. W jego ocenie utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji stoi w sprzeczności z ratio legis regulacji umożliwiającej uzyskanie dotacji oraz będzie przejawem naruszenia szeroko pojętej sprawiedliwości społecznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Uchylając decyzje organów I i II instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji jest art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji, który stanowi, że środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zwrotu środków dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu. Zgodnie natomiast z art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, Fundusz refunduje osobie niepełnosprawnej wykonującej działalność gospodarczą obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe do wysokości odpowiadającej wysokości składki, której podstawą wymiaru jest kwota określona w art. 18 ust. 8 oraz w art. 18a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, pod warunkiem terminowego opłacenia tych składek w całości. W ocenie WSA, oparcie się wyłącznie na językowej wykładni art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji prowadzi do konkluzji, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości (art. 2 i 32 Konstytucji). WSA zauważył, że zgodnie z art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 ww. ustawy, miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego nie przysługuje jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. W ocenie Sądu I instancji, uregulowanie zawarte w art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 ustawy o rehabilitacji wskazuje zatem na brak analogii w zakresie uchybienia terminowego opłacania składek przez niepełnosprawnego wykonującego działalność gospodarczą, a 14-dniowym terminem na ponoszenie kosztów płacy przez pracodawcę, co w konsekwencji może powodować nierówne traktowanie podmiotów gospodarczych przez stosowanie przepisów dyskryminujących osoby niepełnosprawne prowadzące samodzielnie działalność gospodarczą. Zdaniem WSA, nie można zaakceptować takiego rozumowania, według którego osoby niepełnosprawne samodzielnie prowadzące działalność gospodarczą w przypadku minimalnego nawet uchybienia terminowi do opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne są pozbawiane refundacji składek, podczas gdy pracodawcy korzystający z dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie tracą uprawnienia do otrzymania dofinansowania, jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, które nie przekraczało 14 dni. W ocenie Sądu I instancji, art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji należy wykładać w ten sposób, że uchybienie terminowi opłacenia obowiązkowych składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe nieprzekraczające 14 dni nie powoduje utraty prawa do refundacji składek. Niewątpliwie powyższa systemowa i celowościowa wykładnia art. 25a ust. 1 pkt 1 wykracza poza językowe brzmienie tego przepisu, jest jednak uzasadniona koniecznością takiego odczytywania norm prawnych, aby ich treść nie pozostawała w sprzeczności z Konstytucją RP. WSA podkreślił, że wykładając przepis art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zastosował przepisy Konstytucji w celu odkodowania takiego znaczenia normy, które jest zgodne zasadami wyrażonymi w Konstytucji. W ocenie Sądu, wykładnia prokonstytucyjna nie może być utożsamiana z naruszeniem trójpodziału władzy i wykluczona w sytuacji, gdy Konstytucja podkreśla obowiązek działania zgodnie z ustawą, jak to czyni np. w art. 69. Sąd I instancji wskazał ponadto, że ustawą z 6 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (podpisaną przez Prezydenta RP w dniu 26 marca 2015 r. i opublikowaną w Dz.U. z 2015 r., poz. 493) wprowadzono od 1 października 2015 r. zmianę w art. 25a ustawy o rehabilitacji polegającą na dodaniu ustępu 4 w brzmieniu: "Refundacja, o której mowa w ust. 1, nie przysługuje, jeżeli składki zostały opłacone z uchybieniem terminów określonych w art. 40 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników lub art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych przekraczającym 14 dni." W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, iż obowiązujący przepis jest zbyt restrykcyjny w kontekście uprawnień, jakie posiadają pracodawcy korzystający z dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Sejm RP VII kadencji druk sejmowy nr 2771 dostępny na stronie http://sejm.gov.pl). Sąd I instancji zauważył, że strona opłaciła składki na ubezpieczenia społeczne po terminie wynikającym z art. 47 ust. 1 u.s.u.s., jednak opóźnienie to było bardzo niewielkie i wynosiło jeden/dwa dni. Organ I instancji w swojej decyzji ustalił, że skarżący opłacił składki na ubezpieczenia społeczne w formie bezgotówkowej w określony w tej decyzji sposób. WSA podkreślił, że żadna z dokonanych przez stronę wpłat nie przekraczała 14 dni opóźnienia. Mając zatem na uwadze dokonaną powyżej wykładnię przepisu art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, opłacenie tych składek z niewielkim (nie przekraczającym 14 dni) uchybieniem terminu, nie może wiązać się z koniecznością zwrotu wcześniej zrefundowanych składek, gdyż stanowiłoby to naruszenie art. 32 i art. 69 Konstytucji RP. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Pracy i Polityki Społecznej. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił Sądowi naruszenie: 1. art. 25a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 25a ust. 2 w zw. z art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 32 § 1 i 2 i art. 69 i Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że uchybienie terminowi opłacania obowiązkowych składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe nieprzekraczające 14 dni nie powoduje utraty prawa do refundacji składek, podczas gdy refundacja składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe odbywa się wyłącznie pod warunkiem terminowego, tj. zgodnego z art. 47 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, opłacenia tych składek w całości; 2. art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 69 w zw. z art. 10 ust. 1 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie w drodze analogii przepisu nieobowiązującego w stanie faktycznym sprawy; 3. art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 69 w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że utrata prawa do refundacji składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe w związku z uchybieniem terminowi opłacania tych składek w całości, o czym stanowi wprost art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, jest nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości, a w konsekwencji uzupełnienie przez Sąd aktu prawnego o treści, których tam nie zamieszczono i w ten sposób dokonanie legitymizacji swojego rozstrzygnięcia, dla którego nie stworzono właściwej podstawy materialnoprawnej. Minister Pracy i Polityki Społecznej na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w całości, rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Organ wniósł również o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Organ podkreślił, że Sąd I instancji dokonując wykładni systemowej wewnętrznej przepisów ustawy o rehabilitacji nie zauważył, iż przepis art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 ustawy o rehabilitacji wskazujący, że: miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracownika niepełnosprawnego nie przysługuje, jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni, obowiązuje dopiero od 1 grudnia 2012 r., co oznacza brak możliwości zastosowania go w przedmiotowej sprawie w drodze analogii, bowiem wystawiony wobec skarżącego nakaz zwrotu środków PFRON dotyczy okresów sprzed wprowadzenia tego przepisu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. M. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że stanowisko wyrażone przez Ministra w skardze kasacyjnej jest skrajnie formalistycznym podejściem do stosowania prawa polegającym na wykorzystywaniu luk prawnych i niedopatrzeń ustawodawczych, co prowadzi do naruszenia obywatelskiego poczucia sprawiedliwości społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 t.j. ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Minister Pracy i Polityki Społecznej (obecnie: Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej) podniósł w skardze kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, a konkretnie błędną wykładnię art. 25a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 25a ust. 2 w zw. z art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 47 ust. 1 u.s.u.s. w zw. z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 32 § 1 i 2 i art. 69 i Konstytucji RP oraz niewłaściwe zastosowanie art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 69 w zw. z art. 10 ust. 1 Konstytucji RP, jak również art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 69 w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP. Rozpatrując zarzut kwestionujący zastosowaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 25a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o rehabilitacji oraz art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 69 i art. 10 ust. 1 i art. 184 Konstytucji należy zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za trafny zaprezentowany przez Sąd I instancji pogląd, że w rozpoznawanej sprawie niezbędna jest wykładnia prokonstytucyjna art. 25a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o rehabilitacji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem stanowisko Sądu I instancji, co do konieczności interpretacji art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji poprzez odwołanie się do wartości wynikających z art. 32 i art. 69 Konstytucji, tj. równości wobec prawa oraz udzielania pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczaniu egzystencji i przysposobienia do pracy, a ponadto do zasady proporcjonalności, rozumianej jako konieczność pozostawania stopnia uciążliwości danej regulacji w odpowiedniej proporcji do wartości dobra, którego ochronie służy (art. 31 ust. 3 Konstytucji). W tym kontekście należy zauważyć, że organy administracji oraz sądy, także zatem sądy administracyjne, powinny dokonywać wykładni przepisów ustawowych z uwzględnieniem wartości i zasad wynikających z przepisów Konstytucji RP. Podkreślić należy, że sprawując wymiar sprawiedliwości (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz. U. 2016 r. poz. 1066) sąd administracyjny rozstrzyga konkretną sprawę, czyli przesądza o tym, że skarga jest zasadna lub też bezzasadna stosując wykładnię przepisów prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie. Jest oczywiste, że taka wykładnia powinna uwzględniać podstawowy akt prawny jakim jest Konstytucja RP (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt I FSK 787/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz postanowienie 7 sędziów NSA z dnia 13 października 2014 r., sygn. akt II FPS 7/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem zastosowania wykładni prokonstytucyjnej, jest zapobieżenie sytuacji, w której doszłoby do zróżnicowania uprawnień lub obowiązków podmiotów znajdujących się w istocie w takiej samej sytuacji faktycznej. Takiej właśnie wykładni dokonał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego z "art. 178 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji wynika, że obowiązkiem sądów jest interpretowanie przepisów ustaw, zatem nie mogą poprzestać na dosłownym odczytaniu ich treści, gdyż zobowiązane są do nadania im takiego znaczenia, aby rezultat wykładni był zgodny z zasadami przewidzianymi w Konstytucji i prawie międzynarodowym, wiążącym Polskę, oraz z ich aksjologicznym uzasadnieniem. Odwołanie do tego kontekstu również stanowi bezpośrednie stosowanie Konstytucji w rozumieniu art. 8 ust. 2. Konsekwentnie, jeżeli treść przepisu ustalona na podstawie dyrektyw I stopnia (językowej, systemowej i celowościowej) jest rozbieżna lub budzi wątpliwości co do zgodności z aktualną aksjologią, sądy powinny stosować generalne dyrektywy wykładni, stanowiące metanormy II stopnia" (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt V CSK 455/15, publ, LEX nr 1994408). W tym kontekście należy podkreślić, iż dokonana przez WSA wykładnia znajduje oparcie również w wartościach wynikających z ratyfikowanych przez Rzeczypospolitą Polską międzynarodowych uregulowań prawnych dotyczących praw osób niepełnosprawnych. Szczególną rolę odgrywa tu Konwencja Nr 159 MOP dotycząca rehabilitacji zawodowej i zatrudnienia osób niepełnosprawnych z 20 czerwca 1983 r. (Dz. U. z 2005, Nr 43, poz. 412), której celem jest zapobieganie wykluczeniu społecznemu osób niepełnosprawnych przez prowadzenie odpowiedniej polityki ukierunkowanej na rehabilitację zawodową (K. Ślebzak w: red. M. Safian, L. Bosek, Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86, Warszawa 2016, s. 1566). Należy zaznaczyć, że celem rehabilitacji zawodowej powinno być umożliwienie osobie niepełnosprawnej uzyskania i utrzymania odpowiedniego zatrudnienia, awansu zawodowego, aby w ten sposób ułatwić jej włączenie się lub ponowne włączenie się do społeczeństwa (art. 1 tej konwencji). Istotne znaczenie dla aksjologicznego uzasadnienia omawianej wykładni ma również Konwencja o prawach osób niepełnosprawnych z dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012, poz. 1169), w której Polska zobowiązała się do popierania możliwości zatrudnienia i rozwoju zawodowego osób niepełnosprawnych na rynku pracy oraz pomocy w znalezieniu, uzyskaniu i utrzymaniu zatrudnienia (art. 27 Konwencji). Nie ulega bowiem wątpliwości, iż ustrojodawcy w art. 69 Konstytucji zależało przede wszystkim na stworzeniu niepełnosprawnym możliwości udziału w życiu zawodowym i społecznym (K. Ślebzak w: red. M. Safian, L. Bosek, Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86, Warszawa 2016, s. 1570). Kierując się zatem wykładnią systemową, celowościową i prokonstytucyjną art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, w oparciu o unormowania art. 32 ust. 1 i 2 i art. 69 Konstytucji RP należy uznać za prawidłowe stanowisko WSA, że nie jest do zaakceptowania wykładnia dopuszczająca, sytuację w której osoby niepełnosprawne samodzielnie prowadzące działalność gospodarczą, w przypadku minimalnego nawet uchybienia terminowi do opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne są pozbawiane refundacji składek podczas gdy pracodawcy korzystający z dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie tracą uprawnienia do otrzymania dofinansowania, jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów. Trzeba przy tym zaznaczyć, iż zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, że dokonując wykładni systemowej wewnętrznej przepisów ustawy o rehabilitacji Sąd I instancji nie zauważył, iż przepis art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 ustawy o rehabilitacji, obowiązuje dopiero od 1 grudnia 2012 r., co powoduje, że brak jest podstaw do zastosowania go w przedmiotowej sprawie w drodze analogii, bowiem wystawiony wobec skarżącego nakaz zwrotu środków PFRON dotyczy okresów sprzed wprowadzenia tego przepisu. W tej części uzasadnienie WSA uznać zatem trzeba za wadliwe, jednak odpowiadające prawu. Należy bowiem podkreślić, iż przepisy ustawy o rehabilitacji w brzmieniu obowiązującym w okresach, w których nastąpiło uchybienie przez C. M. obowiązkowi terminowego opłacania składek na ubezpieczenia społeczne także w zupełnie odmienny (dyskryminacyjny) sposób traktowały osoby niepełnosprawne prowadzące działalność gospodarczą i otrzymujące refundację składek z PFRON, w stosunku do podmiotów gospodarczych zatrudniających osoby niepełnosprawne - otrzymujących z PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 ustawy o rehabilitacji w istocie wszedł w życie z dniem 1 grudnia 2012 r., a spowodowane było to faktem, iż dopiero od 1 października 2012 r. w stosunku do pracodawcy zatrudniającego osoby niepełnosprawne pojawił się w art. 26a ust. 4 tej ustawy wymóg terminowej wypłaty wynagrodzeń pracownikom niepełnosprawnym (art. 1 pkt 9 lit. b) ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. /Dz.U.2012.986/ zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 października 2012 r.), jako warunek otrzymania przez pracodawcę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego. Do tej daty, otrzymanie przedmiotowego dofinansowania uzależnione było od faktycznie poniesionych przez pracodawcę miesięcznych kosztów płacy. Oznacza to, że ewentualna nieterminowa wypłata wynagrodzeń osobom niepełnosprawnym zatrudnionym przez pracodawcę, pozostawała bez wpływu na przysługujące takiemu przedsiębiorcy prawo do dofinansowania. Prawidłowo zatem uznał Sąd I instancji, że skoro zgodnie z art. 25a ust. 1 ustawy o rehabilitacji, osobie niepełnosprawnej wykonującej działalność gospodarczą obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe Fundusz refunduje pod warunkiem terminowego opłacenia tych składek w całości, to uregulowania zawarte w omawianych przepisach ustawy o rehabilitacji wskazują na brak stosownej korelacji w zakresie skutków uchybienia terminowego opłacania składek przez niepełnosprawnego wykonującego działalność gospodarczą, a terminem (brakiem terminu) na ponoszenie kosztów płacy przez pracodawcę, co w konsekwencji może powodować nierówne traktowanie podmiotów gospodarczych przez stosowanie przepisów dyskryminujących osoby niepełnosprawne prowadzące samodzielnie działalność gospodarczą. Trafnie zauważono również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że za wyżej opisaną interpretacją art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji przemawia także wykładnia historyczna omawianych przepisów, skoro ustawą z dnia 6 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych wprowadzono zmianę w art. 25a ustawy o rehabilitacji polegającą na dodaniu ust. 4 w brzmieniu: "4. Refundacja, o której mowa w ust. 1, nie przysługuje, jeżeli składki zostały opłacone z uchybieniem terminów określonych w art. 40 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników lub art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych przekraczającym 14 dni.", a w uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, iż obowiązujący przepis jest zbyt restrykcyjny w kontekście uprawnień, jakie posiadają pracodawcy korzystający z dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Sejm RP VII kadencji druk sejmowy nr 2771 dostępny na stronie http://sejm.gov.pl). Dodać należy, że art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji uległ kolejnej zmianie z dniem 1 lipca 2016 r. (zm. przez art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 25 września 2015 r. /Dz.U.2015.1886/) i obecnie stanowi on, iż "Fundusz refunduje osobie niepełnosprawnej wykonującej działalność gospodarczą obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe do wysokości odpowiadającej wysokości składki, której podstawą wymiaru jest kwota określona w art. 18 ust. 8 oraz w art. 18a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (...) - pod warunkiem opłacenia tych składek w całości przed dniem złożenia wniosku". Za przedstawioną przez Sąd I instancji wykładnią przepisów art. 25a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji przemawia również konstytucyjna zasada proporcjonalności. Nie została ona co prawda wprost zapisana w Konstytucji, jednak Trybunał Konstytucyjny wywiódł ją z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. W ujęciu szerokim, zasada ta szczególny nacisk kładzie na adekwatność środka użytego do osiągnięcia zamierzonego celu. Zasada proporcjonalności wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji nakazuje, aby spośród skutecznych środków ograniczających korzystanie z wolności i praw wybierać środki najmniej uciążliwe dla jednostki. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyrażał pogląd, że jeżeli osiągnięcie przez ustawodawcę zamierzonego celu jest możliwe przy użyciu środka mniej dolegliwego, pociągającego za sobą mniejsze ograniczenia praw i wolności, to użycie przez ustawodawcę środka znacznie bardziej uciążliwego, prowadzącego do znacznego ograniczenia praw i wolności, wykracza poza to, co jest konieczne w demokratycznym państwie, a tym samym narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności (por. między innymi wyroki Trybunału Konstytucyjnego sygn.: K 11/94 - OTK 1995 r., cz. I, poz. 12, K 13/98 - OTK ZU nr 4/1999, poz. 74 oraz, sygn. K 23/00 - OTK ZU nr 5/2001, poz. 124). Trybunał wskazywał na konieczność dostosowania środków względem szkodliwości popełnionego uchybienia. Należy zatem dokonywać oceny "czy zachowana została proporcja pomiędzy celami (efektami) regulacji a ciężarami". Nakładanie bowiem na obywateli sankcji, w sposób, który byłby przesadny względem popełnionego czynu podważa autorytet państwa i jego demokratyczną legitymizację. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie takie proporcje niewątpliwie nie zostały zachowane, skoro - mając na uwadze treść art. 25a ust. 1 pkt 1 (w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 września 2015 r.) - niewielkie, tj. 1, 2 dniowe uchybienie terminowi do opłacania składek na ubezpieczenia społeczne skutkuje pozbawieniem osoby niepełnosprawnej prowadzącej działalność gospodarczą refundacji składek w pełnej wysokości za cały miesiąc, którego dotyczy opóźnienie. Z powyższych względów, podzielając prokonstytucyjną wykładnię przepisów prawa materialnego dokonaną przez Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.