I SA/Wa 323/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego J. S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako organ/minister) decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r., znak: [...], przejmującej na własność Państwa nieruchomości rolne o pow. [...], oznaczone jako działki nr:[...], położone w S., stanowiące w dacie przejęcia własność T. i I. małż. S. Decyzję tę, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej jako kpa) minister następnie utrzymał w mocy decyzją [...] z dnia [...] grudnia 2014r. W uzasadnieniu ww decyzji organ wskazał, że podstawę prawną do przejęcia na własność Państwa ww nieruchomości rolnych o pow. [...] ha położonych w S. decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r., znak: [...], stanowiły art. 28 oraz art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118 – dalej jako ustawa). Przesłankę uzasadniającą przejęcie gospodarstwa zawierał art. 28 ustawy. Stanowił on, że jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania renty na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek przejęte odpłatnie przez Państwo; przejęcie przez Państwo części posiadanych przez rolnika nieruchomości mogło jednak nastąpić, jeżeli na pozostałej części gospodarstwa można było nadal prowadzić towarową produkcję rolną (art. 28 ust. 2 ustawy). Organ wyjaśnił, że T. i I. małż. S. byli właścicielami nieruchomości o łącznej pow. [...] ha, w tym działek nr: [...], objętych decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r., znak [...]. Podał, że jakkolwiek w aktach sprawy brak jest wniosku T. i I. małż. S. o przejęcie stanowiących ich byłą własność nieruchomości rolnych, to nie można uznać, aby aktualnie brak w aktach powyższego dokumentu stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności w/w decyzji z [...] listopada 1975 r. Wg organu fakt istnienia wniosku potwierdza treść decyzji wskazująca, iż została ona wydana "(...) po rozpatrzeniu wniosku Ob. S. T i I., zam. w S. (...)" oraz że wg dalszej treści decyzji: "Ob. S. T. i I. złożył wniosek z dnia ... w sprawie przejęcia wyżej wymienionych nieruchomości rolnych na własność Państwa". Organ wskazał też, że byli właściciele nie zaskarżyli w/w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. ani w trybie zwyczajnym, ani w żadnym z trybów nadzwyczajnych a dopiero ich następca prawny wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Minister podkreślił, że T. i I. małż. S. otrzymali w/w decyzję, na okoliczność czego w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru przedmiotowej korespondencji. W konsekwencji organ przyjął, że gdyby wniosek faktycznie nie został złożony, to każdy dbający o swój interes właściciel nieruchomości powinien w takiej sytuacji skorzystać ze środka odwoławczego, czego w sprawie nie odnotowano. W tym zakresie organ przywołał orzecznictwo sądowo-administracyjne i podał, że w wyroku z dnia 19 grudnia 1995 r., (sygn. akt III SA 1700/94) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skoro właścicielka, której decyzją administracyjną wydaną na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. przejęto nieruchomość, nie wnosiła odwołania i przez wiele lat nie występowała o wzruszenie decyzji – to oznacza to, że zarówno wówczas, jak i w późniejszym okresie, właścicielka i jej mąż nie kwestionowali stwierdzeń i ustaleń zawartych w decyzji o przejęciu. A zatem fakt, że w aktach nie ma wniosku właścicielki o przejęcie gospodarstwa nie może świadczyć o tym, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2570/12. W wyroku tym wskazano, że "w sytuacji, gdy osnowa kontrolowanej decyzji expressis verbis odwołuje się do takiego wniosku zaś samo postępowanie o stwierdzenie jej nieważności prowadzone jest po upływie ponad 30 lat od dnia wydania decyzji, nie sposób przyjąć, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał." Odnosząc się do zarzutów odwołania i zawartej w art. 4 ust. 2 w/w ustawy przesłanki zgody zstępnych na przejęcie nieruchomości, organ wyjaśnił, że zgoda zstępnych nie była wymagana, jeżeli praca zstępnych w przekazywanym gospodarstwie rolnym nie stanowiła głównego źródła ich utrzymania. W tym zakresie organ ustalił, że dla zstępnych właścicieli tj. [...] praca w ww gospodarstwie nie stanowiła głównego źródła utrzymania, i w konsekwencji uznał, że ich zgoda na przejęcie nie była konieczna. Odnosząc się zaś do przesłanki niespełniania warunków do uzyskania renty zawartej w art. 28 w/w ustawy organ stwierdził, że T. i I. małż. S. na dzień przejęcia nieruchomości, tj. na [...] listopada 1975 r. mieli ukończone odpowiednio: [...] lata, tym samym nie spełniali ustawowych warunków do uzyskania renty, o których mowa w art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 29 maja 1974 r.; z akt sprawy nie wynika także, aby byli oni w dniu wydania decyzji zakwalifikowani do jednej z grup inwalidzkich. Odnośnie do ostatniej, trzeciej, przesłanki ustawowej, tj. prowadzenia towarowej produkcji rolnej, organ stwierdził że w sprawie nie ma dowodów wskazujących zarówno na możliwość prowadzenia takiej produkcji, jak i na brak takiej możliwości, a zatem uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w tym zakresie. Organ podał, że do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa niezbędne jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Wyjaśnił dalej, że zgodnie z aktualnym stanowiskiem orzecznictwa wszelkie wątpliwości co do ustaleń, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji. Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym - zezwalającym na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 kpa przyznaje cechy trwałości - stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. wyroki NSA w Warszawie z dnia 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98, z dnia 26 marca 2009r. sygn. akt IOSK 470/08). Skargę na powyższą decyzję złożył J. S. (dalej jako skarżący) zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29.05.1974 roku o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa - przez przyjęcie, że brak wniosku T. i I. małż. S. o przejęcie nieruchomości stanowiących ich własność nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z [...].11.1975 znak [...] , co z kolei przywiodło organ do rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skarżący zarzucił także nienależyte rozważenie materiału dowodowego wbrew zobowiązaniu zawartemu w art. 77 § 1 kpa, i na podstawie art. 106 § 3 ppsa wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na okoliczność niedoręczenia zaskarżonej decyzji adresatowi wobec stwierdzenia przez świadków i skarżącego, iż podpis złożony na potwierdzeniu doręczenia decyzji nr [...] nie jest podpisem T. S. ani też I. S. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Badając sprawę w ramach art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: "ppsa") Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub w części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty. Aby mogło dojść do legalnego przekazania gospodarstwa rolnego w zamian za spłaty pieniężne w myśl przepisów ww. ustawy niezbędny był wniosek rolnika. Wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa mimo braku wniosku można niewątpliwie kwalifikować jako rażące naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy, co stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sporne pozostaje jednak w jaki sposób po wielu latach od wydania kwestionowanej w nadzwyczajnym trybie decyzji ocenić czy taki wniosek został złożony bądź też czy strona w jakikolwiek inny sposób (poza pisemnym wnioskiem co do którego ustawa nie zastrzegała rygoru nieważności) mogła uzewnętrznić swoją wolę. Co do zasady Sąd podziela argumentację przytoczoną przez organ oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w zaskarżonej decyzji. Orzecznictwo przytoczone przez organ jest jednolite i jednoznaczne. Wskazuje ono mianowicie, że zgłoszone po kilkudziesięciu latach od daty wydania decyzji administracyjnej zarzuty dotyczące braku pisemnego wniosku strony w postępowaniu "wnioskowym" (prowadzonym wyłącznie na wniosek strony) – nie mogą stanowić o nieważności decyzji jeżeli z okoliczności sprawy, w tym w szczególności z jej niezaskarżenia w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym (pomimo prawidłowego doręczenia), wynika wola strony. Istotne jest także, jak długi okres czasu upłynął od wydania kwestionowanej decyzji a także przesłanki stwierdzenia jej nieważności. W kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy art. art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja z 1993r. została wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Wnioskodawca uzasadniał swoje stanowisko rażącym naruszeniem prawa przy wydawaniu decyzji z 1975r. tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie przyjęto, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Rażące naruszenie prawa zachodzi zatem wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, owo rażące naruszenie prawa musi być przy tym oczywiste i nie można go domniemywać. Pomimo, iż Sąd podziela argumentację organu, zaskarżona decyzja została uchylona gdyż stan faktyczny sprawy jest charakterystyczny i jego ocena winna być dokonana ze szczególna wnikliwością. Mianowicie, jak wynika z akt sprawy na terenie S. z początkiem 1975r. zainicjowano postępowanie "wywłaszczeniowe", które skutkowało wydaniem w stosunku do ww nieruchomości decyzji z dnia [...] stycznia 1975r. w sprawie wszczęcia przymusowego wykupu nieruchomości rolnych w m. S. a następnie wydaniem postanowienia z dnia [...] maja 1975r określającego wartość przedmiotu wykupu. Obydwa ww akty uchylono mocą kwestionowanej w sprawie decyzji z dnia [...] listopada 1975r. niejako zmieniając tryb postępowania zainicjowanego decyzją ze stycznia 1975r. na postępowanie "wnioskowe" prowadzone w trybie art. 28 ustawy – jednak bez wniosków "zainteresowanych". Niemalże tożsama pod względem przedmiotowym sprawa była już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 1214/11 (wyrok z dnia 23 października 2012r.). Tam również strona skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1975 r., którą Naczelnik Miasta i Gminy w S. przejął na własność Skarbu Państwa gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, oznaczone jako działka nr [...]. W sprawie tej strona również zarzucała, że jej poprzednicy prawni nie złożyli wniosku o przejecie gospodarstwa przez Państwo a przy tym treść decyzji ( z tej samej daty) i treść jej uzasadnienia były tożsame jak w sprawie niniejszej. W szczególności tam również orzekający w sprawie w 1975r. organ, w toku postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne uchylił decyzję o wszczęciu postępowania w sprawie przymusowego wykupu jak i postanowienie określające wartość przedmiotu postępowania. W sprawie tej, jak i w sprawie kontrolowanej w niniejszym postępowaniu, pomimo stosownego wzoru decyzji – nie wskazano daty wniosku złożonego przez wnioskodawców. Zestawienie tych spraw, ich okoliczności, zbieżności dat, tożsamości terenu i orzekającego wówczas organu a także zarzutów stawianych przez następców prawnych ówczesnych "wnioskodawców" prowadzi do wniosku, że teza o złożeniu wniosku, oparta jedynie na tym, że wzór decyzji z 1975 r. zawierał zarówno w podstawie prawnej art. 28 ustawy, jak i w jej sentencji i uzasadnieniu powoływał się na fakt złożenia takiego wniosku – jest przedwczesna i wymaga dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Istotne jest bowiem ustalenie - w jaki sposób i w jakich okolicznościach organy państwa zmieniły zainicjowane na podstawie innych przepisów postępowanie dotyczące przymusowego wykupu gruntu na postępowanie prowadzone w trybie art. 28 i n ustawy oraz czy była to kwestia incydentalna czy też masowa, co uzasadniałoby przekonanie skarżącego, że w sprawie jego rodzice rzeczywiście nie złożyli wymaganego ustawą wniosku. W przywoływanej sprawie I OSK 1214/11 Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że niezłożenie wniosku przez "wnioskodawców" nie jest domniemane, gdyż "takiego po prostu nie ma". Uwzględniając powyższe Sąd przyjął, że w sprawie organ naruszył zasady postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności art. 7 i 77 kpa oraz art. 107 § 3 kpa. Organ w żadnej mierze nie odniósł się bowiem do kwestii związanych z decyzją ze stycznia 1975r. i postanowieniem uchylonymi kwestionowaną decyzją z [...] listopada 1975r. pomimo, iż były to odrębne, nie powiązane ze sobą ani procesowo ani materialnoprawnie rozstrzygnięcia nie podlegające rozpoznaniu w jednym postępowaniu. Oznacza to, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdy chodzi o pozostałe zarzuty: Sąd uznał za całkowicie chybione zarzuty skargi wskazujące na rzekome niedoręczenie decyzji z 1975r. adresatom – skoro w aktach sprawy znajdują się nie budzące wątpliwości co do wiarygodności dowody jej doręczenia. Trzeba podkreślić, że skarżący nie wykazał w toku postępowania administracyjnego, że ww dowody doręczenia decyzji zostały sfałszowane. Podnoszona przez niego okoliczność, że podpisy złożone na zwrotnych potwierdzeniach odbioru decyzji nie należą do adresatów – nie budzi wątpliwości. Np. jedno z pokwitowań zostało potwierdzone przez ich córkę L. S. a drugie, jak wynika z podpisów widniejących na kopiach dowodów osobistych – najprawdopodobniej przez A. S. (syna adresata) a więc przez domowników. Niezależnie od powyższego, z powodu ewentualnego sfałszowania dowodu doręczenia decyzji stronie (czego, co wymaga podkreślenia, nie wykazano) nie można domagać się stwierdzenia nieważności decyzji a strona może jedynie żądać wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt. 3 kpa. W tych okolicznościach wnioski dowodowe zgłoszone w skardze Sąd oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwzględnieniem § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 490). W sprawie konieczne jest dokonanie pewnego zastrzeżenia. Mianowicie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, zainicjowanym pytaniem prawnym WSA w Warszawie orzekł, że "Art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Jak wynika z art. 156 § 2 kpa, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 ww. ustawy, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Trybunał rozważając zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w określaniu relacji między – przewidzianą w art. 7 Konstytucji – zasadą praworządności, z której wynika potrzeba eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych, a – wynikającymi z art. 2 Konstytucji – zasadą pewności prawa i zaufania do Państwa i stanowionego przezeń prawa, z którymi powiązana jest reguła trwałości decyzji administracyjnej podkreślił, że dopuszczalne są wyjątki zarówno od zasady praworządności, jak i zasady pewności prawa i zaufania. Zdaniem Trybunału na gruncie zasady praworządności należy rozróżnić nakaz działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa, od którego nie ma wyjątków, a tym samym zasada ta nie doznaje ograniczeń, oraz nakaz eliminowania z obrotu aktów administracyjnych wydanych z naruszeniem zasady praworządności, który może podlegać ograniczeniom, w tym z uwagi na zasadę zaufania obywatela do państwa i zasadę pewności prawa. Według TK zasada praworządności jest zasadą instrumentalną względem zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa, w tym sensie, że działanie na podstawie i w granicach prawa jest warunkiem koniecznym realizacji zasad pewności i zaufania. Zdaniem Trybunału, decyzji administracyjnej nie można oceniać wyłącznie z punktu widzenia aspektu zasady praworządności, który uzasadnia rozwiązania prawne zmierzające do eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych. Wskazał on, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, a przy tym wywołała skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów bądź przez osoby trzecie. Uwzględniając zatem ww stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, organ, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, oceni nie tylko to czy w okolicznościach niniejszej sprawy można domniemywać złożenie wniosku przez małżonków Szerszeń ale też i to, jakie skutki (w kontekście art. 156 § 2 kpa) wywołała ww decyzja oraz jaki wpływ na ocenę jej zgodności z prawem ma upływ 40 lat od jej wydania.