VII SA/Wa 2130/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. G. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] - po rozpatrzeniu odwołania M. C., C. C. i S. R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] umarzającej postępowanie w zakresie robót budowlanych zrealizowanych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. G. i W. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem podziemnym, wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodno-kanalizacyjną, gazową, c.o., wentylacji, odgromową oraz zjazdem na działkach nr ewid. [...] i [...], obr. [...], położonych przy ul. [...] w [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. znak: [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. G. i W. G. pozwolenia na wykonanie wewnętrznych instalacji oraz zatwierdzającej projekt budowlany obejmujący całość zamierzenia budowlanego tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem podziemnym i wewnętrznymi instalacjami oraz zjazdem z ulicy na działki nr ewid. [...] i [...], obr. [...], położonej przy ul. [...] w [...] i udzielającej W. G. pozwolenia na realizację robót budowlanych wykończeniowych przy ww. budynku mieszkalnym - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] umarzającej postępowanie w zakresie wykonanych robót budowlanych zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] oraz zatwierdzającej projekt budowlany obejmujący całość zamierzenia budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę na wykonanie robót budowlanych wykończeniowych. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] przywołał przepis art. 156 § 1 k.p.a. wskazując, że istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest wystąpienie w chwili jej wydawania wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozpatrując sprawę należało zatem przeanalizować czy zachodzi przesłanka opisana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli sytuacja, w której decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Dalej organ wskazał, że w sprawie ww. inwestycji po rozpatrzeniu wniosku inwestora – W. G. i K. G. złożonego dnia [...] marca 2008 r., decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] zatwierdzony został projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego z garażem podziemnym, wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodno-kanalizacyjna, gazową c.o., wentylacji, odgromową oraz zjazdem z ulicy, na działkach nr [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] ". Decyzja ta po rozpatrzeniu odwołania M. C., S. R. i C. C. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2008 r. znak: [...].  Następnie w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego (wyrok WSA sygn. akt II SA/Kr 196/08) decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2007 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (stanowiącej podstawę wydania decyzji nr [...]), decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] oraz orzeczono o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Po rozpatrzeniu kolejnego wniosku inwestora – W. G. i K. G. złożonego [...] listopada 2010 r., decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2011 r. nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę robót budowlanych pozostałych do ukończenia budowy. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] stwierdzającą nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...]. W dniu [...] lipca 2012 r. wydana została zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. (uzupełnionego [...] lipca 2012 r.- akta sprawy k. 29). Decyzja ta została wydana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2012 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego pn.: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] wraz z infrastrukturą techniczną oraz zjazdem z działki nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...]. Zaskarżoną decyzją zatwierdzono projekt budowlany oraz udzielono pozwolenia na budowę robót budowlanych, wykończeniowych: okładziny posadzek i schodów, montaż szklanej balustrady klatki schodowej, montaż osprzętu elektrycznego. Wojewoda [...] wskazał, że przedmiotowe pozwolenie na budowę nie obejmuje budowy obiektu - budynku mieszkalnego jednorodzinnego; budynek ten został bowiem realizowany zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2008 r. i jego realizacja nastąpiła w czasie gdy decyzja ta funkcjonowała w obrocie prawnym przed jej uchyleniem. Fakt ten potwierdziły przeprowadzone kontrole organu nadzoru budowlanego. Organ podniósł, że w treści wniosku skarżący wnoszą o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] wydanej [...] lipca 2012 r. nr [...], gdyż ich zdaniem naruszone zostały przepisy techniczno-budowlane dotyczące lokalizacji obiektu przy granicy działki (tj. garaż z platformą windy samochodowej). Zdaniem organu nadzorczego odległości podziemnych części budynku do granicy działki nie są normowane przepisami prawa. W przedmiotowej sprawie zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, podziemną częścią budynku jest garaż podziemny usytuowany przy granicy działki skarżących. Zarówno płyta stropu nad garażem, jak i jej część będąca platformą windy samochodowej nie świadczą, że jest to nadziemna część tego obiektu, dlatego nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia parametru powierzchni zabudowy określony decyzją o warunkach zabudowy gdyż podziemna część budynku nie jest wliczana do powierzchni zabudowy. Następnie Wojewoda [...] stwierdził, że wnioskujący o unieważnienie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w piśmie z [...] kwietnia 2013 r. wskazują na naruszenie prawa poprzez niezawiadomienie ich o wszczęciu i prowadzeniu postępowania, a także na ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości (działka nr [...]) w wyniku zrealizowania przy granicy działki części obiektu (platformy windy samochodowej). Podnoszona okoliczność braku udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę. Przy ustalaniu listy stron postępowania organ administracji analizuje obszar oddziaływania projektowanego obiektu. Obiekty budowlane mogą wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w ich otoczeniu i w związku z tym wyznacza się obszar oddziaływania obiektu a następnie zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu uznani są za strony postępowania. Nie każde ograniczenie w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego jakie może wprowadzać projektowany obiekt świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Wojewoda [...] uznał, że okoliczność ta stanowi przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. do ewentualnego wznowienia postępowania. Podkreślił, iż przesłanki stwierdzenia nieważności, wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a., nie podlegają wykładni rozszerzającej, interpretowane powinny być dosłownie lub nawet ścieśniająco. Wskazał, że przedmiotem pozwolenia na budowę nie została objęta jakakolwiek zmiana ukształtowania terenu. W trybie stwierdzenia nieważności decyzji brak jest podstawy prawnej do analizy czy realizując inwestycję inwestor zmienił rzędną (podniósł poziom parteru budynku), w sytuacji gdy z projektu to nie wynika. Wyjaśnił, iż w przypadku nieprawidłowo realizowanej budowy obiektu budowlanego, organy nadzoru budowlanego są organami właściwymi do przeprowadzenia kontroli i podjęcia stosownych działań. Dlatego – w ocenie organu - również argumenty o podniesieniu poziomu rzędnej parteru budynku czy też zmianie ukształtowania terenu nie mogą stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie Wojewoda [...] stwierdził, że instytucja stwierdzenia nieważności zawarta w art. 156 § 1 k.p.a., stanowiąca odstępstwo od zasady stabilności orzeczeń może mieć zastosowanie wyłącznie wtedy, kiedy spełniona zostanie którakolwiek z przesłanek zawartych w § 1 art. 156 k.p.a., w pkt od 1 do 7. Organ podniósł, że tylko w przypadku nie budzącego wątpliwości naruszenia określonego przepisu prawa można to naruszenie zakwalifikować jako rażące. Stwierdził, że analiza kolejnych zapisów tego przepisu nie potwierdziła zarzutów naruszenia prawa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji. W wyniku odwołania M. C., C. C. i S. R. od ww. decyzji Wojewody [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], którą uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji GINB wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym organ administracji nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji i jeśli nawet uważa, że podniesione przez wnioskodawcę zarzuty są niezasadne, to musi zbadać z urzędu, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1715/97). Zgodnie z zasadą przekonywania, wyrażoną przepisem art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Stosownie bowiem do brzmienia przepisu art. 107 § 1 k.p.a., decyzja administracyjna powinna zawierać m. in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. stanowi natomiast, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. GINB wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, z przywołanych wyżej przepisów wynika, że prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia orzeczenia administracyjnego ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest bowiem właśnie uzasadnienie. Obowiązkiem każdego organu jest więc możliwie najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, czyli wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek jego podjęcia. GINB wyjaśnił, że z uzasadnienia decyzji [...] grudnia 2013 r. znak: [...] wynika, że Wojewoda [...] uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie odniósł się jedynie szczegółowo do podnoszonych przez wnioskodawców zarzutów, natomiast nie przedstawił w uzasadnieniu decyzji analizy, czy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] dotknięta jest którąkolwiek z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Następnie GINB wskazał, że organ administracji rozpoznając merytorycznie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji winien go rozpoznać w kontekście zaistnienia wszystkich przesłanek, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a nie czynić to w sposób wybiórczy, co jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji miało miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem GINB ustalenia poczynione w związku z weryfikacją decyzji w kontekście zaistnienia bądź też niezaistnienia każdej z przesłanek, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a., winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego w trybie nieważnościowym rozstrzygnięcia. W związku z powyższym – jak wskazał - należy stwierdzić, że doszło do naruszenia przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w związku z czym zachodzi konieczność wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. W. G. zaskarżył ją w całości, wnosząc o jej uchylenie a ponadto o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te zostały naruszone przez organ I instancji, który rzekomo w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, gdyż GINB uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, któremu zarzucił brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a przez to naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego bezsporne w niniejszej sprawie są dwie kwestie. Po pierwsze to, że Wojewoda [...] odniósł się szczegółowo do zarzutów strony dotyczących wad pozwolenia na budowę, które miałyby uzasadniać stwierdzenie nieważności tej decyzji. Po drugie, Wojewoda [...] dokonał obszernej i wyczerpującej analizy zaistnienia w tej sprawie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającej na rażącym naruszeniu prawa bądź wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Wojewoda [...], wbrew temu co twierdzi w zaskarżonej decyzji GINB, dokonał weryfikacji pozwolenia na budowę z punktu widzenia zaistnienia pozostałych przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., o czym świadczy treść decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. Na stronie 4 tej decyzji organ I instancji stwierdził, że: "Instytucja stwierdzenia nieważności (...) może mieć zastosowanie wyłącznie wtedy, kiedy spełniona zostanie którakolwiek z przesłanek zawartych w § 1 art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, w punktach od 1 do 7. Tylko w przypadku nie budzącego wątpliwości naruszenia określonego przepisu prawa można to naruszenie zakwalifikować jako rażące. Analiza kolejnych zapisów tego przepisu nie potwierdziła zarzutów naruszenia prawa poprzez wydanie inkryminowanej decyzji, w związku z powyższym należało orzec jak w sentencji". Co więcej, na stronie 2 decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. została przytoczona treść art. 156 § 1 k.p.a. oraz wymienione zostały wszystkie przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności. Zdaniem skarżącego stanowisko GINB, które miało uzasadniać uchylenie decyzji organu I instancji sprowadza się do czysto akademickiego sporu, ile miejsca w decyzji należy poświęcić na określoną argumentację. W ten sposób decyzja nie jest kontrolowana z punktu widzenia jej legalności, lecz w oparciu o bliżej nieokreślone i subiektywne oczekiwania i to nawet nie strony, którą ma przekonać decyzja, lecz organu II instancji. W ocenie skarżącego decyzja Wojewody [...] w sposób zupełnie wystarczający rozstrzyga i uzasadnia brak podstaw do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Z kolei zaskarżona decyzja GINB prowadzi do całkowicie zbędnego przedłużenie postępowania administracyjnego. Pozwolenie na budowę zostało wydane przez właściwy organ, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, bowiem takowej w obrocie prawnym nie ma, została skierowana wobec inwestora, a także nie można zarzucić aby kontrolowana decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania, bądź w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą albo miałaby zawierać wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] szczegółowo wykazał przesłanki, w oparciu o które podjął zaskarżone rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że powodem uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013r był brak oceny kontrolowanej decyzji w aspekcie pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ pierwszej instancji odniósł się jedynie szczegółowo do podnoszonych przez wnioskodawców zarzutów świadczących o rażącym naruszeniu prawa natomiast nie zbadał, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest którąkolwiek z pozostałych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd nie podziela oceny przedstawionej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego gdyż z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013r wynika, że organ pierwszej instancji dokonał weryfikacji pozwolenia na budowę z punktu widzenia zaistnienia pozostałych przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący trafnie zarzuca, że w uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] dokonał weryfikacji pozwolenia na budowę z punktu widzenia zaistnienia pozostałych przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wojewoda [...] stwierdził ( strona 4 uzasadnienia ) że: "Instytucja stwierdzenia nieważności (...) może mieć zastosowanie wyłącznie wtedy, kiedy spełniona zostanie którakolwiek z przesłanek zawartych w § 1 art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, w punktach od 1 do 7. Tylko w przypadku nie budzącego wątpliwości naruszenia określonego przepisu prawa można to naruszenie zakwalifikować jako rażące. Analiza kolejnych zapisów tego przepisu nie potwierdziła zarzutów naruszenia prawa poprzez wydanie inkryminowanej decyzji, w związku z powyższym należało orzec jak w sentencji. Ponadto na stronie 2 decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. została przytoczona treść art. 156 § 1 k.p.a. oraz wymienione zostały wszystkie przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności. Z przytoczonych fragmentów uzasadnienia decyzji Wojewody [...] wynika, że organ zbadał kontrolowaną decyzję nie tylko pod kątem rażącego naruszenia prawa lecz także w świetle pozostałych przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Analizując kolejne przesłanki zawarte w art. 156 § 1 k.p.a. Wojewoda [...] nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja zapadła z ich naruszeniem dlatego odmówił stwierdzenia nieważności badanej decyzji. Należy mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie bowiem z ogólną zasadą postępowania administracyjnego - zasadą dwuinstancyjności - każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, stąd też organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Tylko w ograniczonym zakresie organ drugiej instancji ma kompetencje kasacyjne oparte na przywołanym powyżej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej instancji może zapaść tylko wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Stwierdzenie Wojewody [...] zawarte w uzasadnieniu decyzji z którego wynika, że badana decyzja w aspekcie kolejnych przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. nie narusza prawa świadczy o tym, że kwestionowana decyzja została również oceniona pod kątem pozostałych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Poddana kontroli Sądu decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. co skutkowało jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pk 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz 1270 ze zm ). Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy, a orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 powołanej ustawy.