II GSK 3393/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3939/14 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie zmiany rezerwacji częstotliwości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S.A. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3939/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej zmiany rezerwacji częstotliwości. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Prezes UKE dokonał zmiany rezerwacji częstotliwości, dokonanej na rzecz B. S.A. z siedzibą w W., czterech kanałów częstotliwościowych przeznaczonych do wykorzystywania dla radiowego dostępu abonenckiego w publicznych sieciach telekomunikacyjnych. W piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. A. S.A. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że jest stroną niniejszego postępowania. Prezes UKE postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania, uznając że A. nie przysługuje przymiot strony. Organ zauważył, że spółka swojego interesu prawnego w rozstrzygnięciu postępowania w sprawie zmiany rezerwacji, prowadzonego na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 16 lipca 2014 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r., poz. 243 – dalej: p.t.), upatruje w możliwości ubiegania się o te same zasoby częstotliwości, które zostały przyznane B. na mocy zmiany rezerwacji, na podstawie odrębnego postępowania, o którym mowa w art. 116 ust. 1 p.t., tj. w przetargu lub aukcji. Zdaniem organu, interes prawny w postaci możliwości ubiegania się o rezerwację określonych częstotliwości nie może przejawiać się jedynie w możliwości hipotetycznej, ewentualnej, nieznajdującej jednoznacznego, pewnego i sprawdzalnego potwierdzenia w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisów prawa regulujących instytucję rezerwacji częstotliwości. Posiadanie określonych, jak największych zasobów częstotliwości przez operatora telekomunikacyjnego istotnie należy do żywotnych interesów takiego operatora, ponieważ z zasady umożliwia świadczenie zaawansowanych usług telekomunikacyjnych o lepszych parametrach i o lepszej jakości. Jednak sama potrzeba posiadania i korzystania z takich zasobów nie może być uznawana za interes prawny. Nie istnieje bowiem taki przepis prawa, który przyznawałby bezpośrednio danemu przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu roszczenie o zarezerwowanie na jego rzecz ściśle określonych zasobów częstotliwości lub w inny sposób gwarantował ich uzyskanie. Prawo telekomunikacyjne nie przewiduje bowiem prawa do dostępności zasobów częstotliwości, a jedynie prawo do ubiegania się o wolne zasoby (art. 116 ust. 1 p.t.). Organ podkreślił, że tryb zmiany rezerwacji na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 1 i 3 p.t. jest trybem odrębnym niezwiązanym z trybem przewidzianym w art. 116 ust. 1 lub w art. 116a ust. 1 p.t., w którym nie jest przewidywane przeprowadzenie przetargu, konkursu bądź aukcji, a jest ono wręcz wykluczone. A. wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi nieprawidłowe przyjęcie, że postępowanie w sprawie zmiany rezerwacji nie dotyczy jej interesu prawnego. Skarżąca podkreśliła, że była wnioskodawcą i stroną postępowania w sprawie przydziału wszystkich częstotliwości "dywidendy cyfrowej", w tym pasma przydzielonego B. na mocy decyzji Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2013 r. Przydzielenie tych częstotliwości wykluczyło prawną możliwość uzyskania przez A. rezerwacji powyższych zasobów, w tym także w trybie aukcji ogłoszonej przez Prezesa UKE w dniu [...] października 2014 r. Ponadto A. ubiega się o rezerwację częstotliwości, które zostały zwolnione przez B. w wyniku decyzji Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2013 r. W związku z tym sposób rozstrzygnięcia rezerwacji dla B. wpływa na możliwość uzyskania rezerwacji tego zakresu częstotliwości przez A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 maja 2015 r., wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że określenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą administracyjnego prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że fakt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Sąd I instancji zgodził się z organem, że zmiana rezerwacji częstotliwości nie dotyczy praw i obowiązków skarżącej. Procedura zmiany rezerwacji częstotliwości przewidziana w art. 123 p.t. jest bowiem postępowaniem odrębnym od postępowań przewidzianych w art. 116 ust. 1 p.t. i art. 116a ust. 1 p.t. Oznacza to, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 123 ust. 1 p.t. przeprowadzenie przetargu, konkursu bądź aukcji jest z istoty rzeczy wykluczone. A. nie mogła zatem skutecznie powołać się na możliwość ubiegania się o zasoby częstotliwości będące przedmiotem postępowania w sprawie zmiany rezerwacji, bądź też ubiegania się o zasoby częstotliwości, które poprzednio były przyznane B. (skutkiem postępowania, uregulowanego w art. 123 p.t. nie może być bowiem przetarg, konkurs lub aukcja, w którym A. mogłaby wziąć udział). Tym samym postępowanie w sprawie zmiany rezerwacji nie rozstrzygało bezpośrednio o prawach i obowiązkach A. ani też nie wpływało na prawa i obowiązki tego podmiotu. Sąd I instancji podkreślił, że złożenie wniosku o rezerwację częstotliwości nie czyni wnioskodawcy przyszłym dysponentem wnioskowanych częstotliwości, gdyż podmiot taki nie może oczekiwać, iż zostaną one mu przyznane. W ocenie Sądu I instancji, chęć ubiegania się przez A. o wolne – niezarezerwowane jeszcze zasoby częstotliwości, co wynika ze złożonych wniosków oraz treści zarówno skargi, jak i złożonych w sprawie pism, jest niewątpliwie interesem skarżącej, jednak nie prawnym a faktycznym, który nie jest wystarczający do uznania, że powinna być ona stroną postępowania o zmianę rezerwacji. Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 4 ust. 1 dyrektywy nr 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz. U. UE L z dnia 24 kwietnia 2002 r.), zgodnie z którym państwa członkowskie zapewniają, aby na poziomie krajowym istniały skuteczne mechanizmy umożliwiające użytkownikom lub przedsiębiorstwom udostępniającym sieci lub usługi łączności elektronicznej, których dotyczy dana decyzja wydana przez krajowy organ regulacyjny, korzystanie z prawa odwołania się od takiej decyzji do organu odwoławczego niezależnego od stron uczestniczących w sporze. Sąd I instancji podniósł, że powołany przepis wprowadza ogólną zasadę odwoływania się od decyzji krajowych organów regulacyjnych i nie zawiera dyspozycji ani wskazówek interpretacyjnych dotyczących przyznawania, bądź też nie, danemu przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu przymiotu strony. Ponadto dotyczy on stron postępowania sądowego, nie zaś postępowania administracyjnego, zaś kwestia stron postępowania administracyjnego pozostawiona jest wewnętrznemu porządkowi prawnemu państw członkowskich. A. S.A. złożyła od wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3939/14 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego: 1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 116 ust. 1, art. 116a ust. 1 i art. 123 p.t., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja w sprawie zmiany rezerwacji częstotliwości, wydana na podstawie art. 123 p.t., przydzielająca częstotliwości, o które inny pomiot ubiega się w trybie art. 116 ust. 1 p.t., nie dotyczy interesu prawnego tego podmiotu, mimo że: (a) pozbawia go możliwości uzyskania rezerwacji częstotliwości, o które ubiega się w ramach procedury selekcji z art. 116 ust. 1 p.t.; (b) wyłącza możliwość rozstrzygnięcia postępowania z art. 116 ust. 1 p.t., w pełnym zakresie przedmiotowym, określonym we wniosku wszczynającym sprawę, oraz (c) prowadzi do rozdysponowania częstotliwości, co do których zachodzi stan "braku dostatecznych zasobów" w rozumieniu art. 116 ust. 3 p.t., z pominięciem procedury selekcji; 2) art. 4 dyrektywy nr 2002/21/WE, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że określa on obowiązek zapewnienia możliwości zaskarżenia decyzji krajowego organu regulacyjnego wyłącznie wobec stron postępowania sądowego, mimo że przepis ten wyraźnie wskazuje, że organ odwoławczy w rozumieniu tego przepisu może lecz nie musi być sądem; 3) art. 134 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 4 ust. 1 dyrektywy nr 2002/21/WE poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na akceptacji rozstrzygnięcia organu stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, pomimo tego, że zaskarżona decyzja przydzielająca B. S.A. częstotliwości objęte wcześniejszym wnioskiem skarżącej o ich rezerwację, "dotyczyła interesu prawnego" skarżącej (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) oraz "dotyczyła" skarżącej (w rozumieniu art. 4 ust. 1 dyrektywy), przez co przysługiwało skarżącej prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji organu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że jej interes prawny wynika wprost z art. 116 ust. 1 p.t. Istota normy prawnej determinującej interes prawny, sprowadza się do wywodzonej z powołanego przepisu prawnej konieczności rozpatrzenia w ramach aukcji lub przetargu, wniosku o rezerwację częstotliwości, złożonego przez skarżącą na podstawie art. 114 ust. 2 p.t. Wszczęcie postępowania w sprawie zmiany rezerwacji oraz wydanie decyzji uniemożliwiło - w sensie prawnym i faktycznym - rozpatrzenie zgodnie z obowiązującymi przepisami wniosku skarżącej o przydział rezerwacji częstotliwości z zakresu obejmującego częstotliwości przydzielone następnie B. Zdaniem skarżącej, każde rozstrzygnięcie powodujące, że częstotliwości, o które się ona ubiega zostaną przyznane innemu podmiotowi, poza przewidzianą prawem procedurą selekcji, dotyczą jej interesu prawnego, gdyż de facto rozstrzygają w sposób negatywny o przyznaniu jej rezerwacji tych częstotliwości. Ponadto skarżąca stwierdziła, że nawet gdyby przyjąć, wbrew jej stanowisku, że w ustalonym w sprawie stanie faktycznym decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. nie dotyczy jej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., to prawo zaskarżenia tej decyzji w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika wprost z art. 4 ust. 1 dyrektywy nr 2002/21/WE. W piśmie procesowym z dnia 1 grudnia 2015 r. uczestnik postępowania – B. S.A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zasadnie przyjął, że spółka A. nie miała interesu prawnego w sprawie zmiany rezerwacji częstotliwości dokonanej na rzecz B. S.A. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., a w konsekwencji nie była uprawniona do wniesienia odwołania od tej decyzji. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że źródeł interesu prawnego należy poszukiwać przede wszystkim w prawie materialnym. Interes prawny to bowiem związek o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (M. Bogusz, Zaskarżenie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, s. 18 i nast.). W rozpoznawanej sprawie skarżąca istotnie ubiegała się o przydzielenie jej częstotliwości z zakresu 791-821 MHz i 832-862 MHz, składając wniosek z dnia [...] lutego 2012 r., wówczas jeszcze jako C. Sp. z o.o. Wniosek był rozpatrywany na podstawie art. 116 p.t., który reguluje postępowanie w sprawie wniosku o rezerwację częstotliwości. Wymaga jednak podkreślenia, że postępowanie z wniosku C. Sp. z o.o. (obecnie A. SA) zostało zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., którą organ, działając na podstawie art. 123 ust. 6 pkt 4 p.t., odmówił spółce rezerwacji częstotliwości z zakresu 791-821 MHz i 832-862 MHz. Wskutek tej decyzji z [...] grudnia 2013 r. wydana w dniu [...] grudnia 2013 r. na rzecz B. SA decyzja o zmianie rezerwacji częstotliwości nie miała już bezpośredniego wpływu na prawa i obowiązki skarżącej. Skarżąca nie miała zatem interesu prawnego pozwalającego uznać ją za stronę postępowania w sprawie rozstrzygniętej decyzją z [...] grudnia 2013 r. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że postępowanie w sprawie zmiany lub cofnięcia częstotliwości, prowadzone w trybie art. 123 p.t., jest postępowaniem odrębnym od postępowań w sprawie przyznania wolnych częstotliwości, przewidzianych w art. 116 ust. 1 p.t. i art. 116a ust. 1 p.t. Zależność między wynikami tych postępowań, o ile występuje, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, ma jedynie charakter faktyczny, a więc w przypadku spółki A. możemy mówić wyłącznie o jej interesie faktycznym w sprawie zmiany rezerwacji częstotliwości dla B. S.A. Decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r., wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie nie rozstrzygała bowiem o jej prawach i obowiązkach. Z tej przyczyny za niezasadny należało uznać zarzut postawiony w pkt 1 skargi kasacyjnej. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że nie został on prawidłowo sformułowany. Artykuł 4 dyrektywy nr 2002/21 jest podzielony na jednostki redakcyjne, zawierające odrębne regulacje prawne. Skarga kasacyjna nie spełnia w tym zakresie określonego w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymagania dokładnego wskazania przepisów, które zdaniem autora skargi kasacyjnej zostały naruszone, co ma istotne znaczenie, ze względu na zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, a więc określonymi w skardze podstawami tej skargi. Ostatni zarzut skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 4 ust. 1 dyrektywy nr 2002/21, również nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze dyrektywy, państwa członkowskie zapewniają, aby na poziomie krajowym istniały skuteczne mechanizmy umożliwiające użytkownikom lub przedsiębiorstwom udostępniającym sieci lub usługi łączności elektronicznej, których dotyczy dana decyzja wydana przez krajowy organ regulacyjny, korzystanie z prawa odwołania się od takiej decyzji do organu odwoławczego, niezależnego od stron uczestniczących w sporze. Kluczowe w niniejszej sprawie jest ustalenie znaczenia użytego w tym przepisie zwrotu "których dotyczy dana decyzja". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wziąwszy pod uwagę zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich, należy przyjąć, że dyrektywa pozostawia państwom członkowskim określenie sposobu ustalania tego związku decyzji z podmiotem, którego ona dotyczy. W polskiej procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej ten związek wyraża instytucja interesu prawnego. Trzeba zwrócić uwagę na to, że art. 4 ust. 1 dyrektywy nie przyznaje prawa do wniesienia odwołania wszystkim uczestnikom rynku, lecz jedynie tym, którzy mają konkretny związek z daną sprawą, gdyż sprawa ta "ich dotyczy". Jak stwierdził Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt C-282/13, wymóg przyznania skutecznej ochrony sądowej, który leży u podstaw art. 4 dyrektywy, powinien znaleźć zastosowanie w stosunku do użytkowników i przedsiębiorstw, których prawa zostały naruszone w wyniku decyzji krajowego organu regulacyjnego. Jak już wspomniano, w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. zmieniająca rezerwację częstotliwości nie naruszyła praw A. S.A., bowiem w dniu wydania tej decyzji nie toczyło się już postępowanie z wniosku spółki o dokonanie rezerwacji częstotliwości - zostało zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Skarżąca nie może więc, powołując się na art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/21, skutecznie dochodzić prawa do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] września 2013 r. W podsumowaniu należy stwierdzić, że A. S.A. nie miała interesu prawnego do wniesienia odwołania od decyzji o zmianie rezerwacji częstotliwości, a więc organ postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. prawidłowo stwierdził niedopuszczalność jej odwołania. Z tych również przyczyn Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę na to postanowienie. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).