II OSK 861/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Michał Ruszyński Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 652/15 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia tarasu do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 652/15, oddalił skargę P. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] grudnia 2014 r. o nakazaniu skarżącemu doprowadzenia części obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z [...] lutego 2015 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 Prawa budowlanego, nakazał skarżącemu doprowadzenie tarasu przy lokalu mieszkalnym nr [...], znajdującym się w budynku przy ul. [...] w W., do stanu poprzedniego, wynikającego z projektu budowlanego tego budynku, zatwierdzonego decyzją Prezydenta W. z [...] lipca 2006 r. o pozwoleniu na budowę, poprzez odtworzenie warstw zielonego tarasu, to jest izolacji pionowej i poziomej, murku będącego elementem konstrukcji budynku i obróbek blacharskich. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organ administracji ustalił, że skarżący w 2011 r. na wskazanym w decyzji tarasie, przylegającym do mieszkania, którego jest właścicielem, wykonał bez wymaganego pozwolenia na budowę roboty budowlane, polegające na zdemontowaniu obróbek blacharskich murku oporowego dzielącego taras i ogródek, rozebraniu części tego murku oraz usunięciu zielonych warstw tarasu i położeniu na nim drewnianej podłogi, które doprowadziły do zaciekania stropu garażu znajdującego się pod tym tarasem. Związek pomiędzy wykonanymi robotami budowlanymi, a zaciekaniem stropu oraz zakres koniecznych robót budowlanych w celu usunięcia tego stanu rzeczy organ administracji ustalił na podstawie oceny technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, mianowicie technika budowlanego A. W., i przedłożonej przez administratora budynku. Organ administracji powołał się także na przeprowadzone przez siebie w dniach 24 września 2013 r. oraz 24 września 2014 r. kontrole obiektu budowlanego oraz oświadczenia administratora budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] lutego 2015 r. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji. W szczególności uznał, że ocena techniczna sporządzona przez A. W. jest wiarygodna. Odnosząc się do zarzutów odwołania, w których skarżący tę ocenę kwestionował, organ stwierdził, że nie zostały przedstawione żadne dowody, które mogłyby podważać ustalenia oparte na wskazanej ocenie technicznej. W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 3 ust. 7a oraz art. 28 Prawa budowlanego przez przyjęcie, iż wykonane przez niego roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę. Zarzucał też naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a.), który to zarzut związany był z twierdzeniem, że nie jest prawidłowe ustalenie, co do tego, że wykonane przez niego roboty budowlane spowodowały zaciekanie stropu garażu. Ponadto zarzucał naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., twierdząc, że decyzja powinna być skierowana do wspólnoty mieszkaniowej, a nie do niego. Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zaakceptował poczynione ustalenia faktyczne, w tym związek pomiędzy wykonanymi przez skarżącego robotami budowlanymi, a zaciekami w garażu, stwierdzając, że wynikają one z przedstawionej oceny technicznej oraz przeprowadzonych 24 września 2013 r. i 24 września 2014 r. kontroli. Podniósł, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż zacieki wystąpiły bezpośrednio pod tarasem, którego dotyczy sprawa, oraz że zostały ujawnione po wykonaniu przez skarżącego robót budowlanych na tym tarasie. Sąd pierwszej instancji zwrócił także uwagę na to, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane spowodowały zmianę ustalonego w projekcie budowlanym współczynnika powierzchni biologicznie czynnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji poczynione ustalenia uprawniały organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego, gdyż wykonane przez skarżącego roboty budowlane ingerowały w konstrukcję budynku i były sprzeczne z udzielonym pozwoleniem na budowę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wykonane roboty budowlane stanowiły przebudowę, o której mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, i wymagały pozwolenia na budowę, którego skarżący nie posiadał. Sąd pierwszej instancji uznał przy tym, że wykonanych przez skarżącego robót budowlanych nie można było zalegalizować, gdyż były one sprzeczne z zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę projektem budowlanym w zakresie powierzchni biologicznie czynnej oraz zostały wykonane niezgodnie ze sztuką budowlaną, gdyż spowodowały uszkodzenie izolacji pionowej oraz konstrukcji budynku. W końcu, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ administracji prawidłowo sformułował nakaz, opierając się w tej kwestii na ocenie technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Sąd wyjaśnił przy tym, że stosownie do art. 52 Prawa budowlanego nakaz ten mógł być skierowany do skarżącego, jako inwestora robót budowlanych oraz właściciela lokalu nr [...], do którego przynależy taras. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji powołał się na zawartą w formie aktu notarialnego umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i sprzedaży z [...] marca 2009 r., z której wynika, że z własnością lokalu nr [...] związane jest prawo wyłącznego posiadania tarasu. W skardze kasacyjnej, przytaczając podstawy kasacyjne, skarżący zarzucił naruszenie szeregu przepisów Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Kodeksu postępowania administracyjnego, Prawa budowlanego oraz ustawy o własności lokali. W ocenie skarżącego powołane przez niego przepisy zostały naruszone dlatego, że: - zaskarżona decyzja administracyjna została skierowana do niego, zamiast do wspólnoty mieszkaniowej lub zarządcy budynku; twierdził, że taras znajduje się na nieruchomości wspólnej i nie jest ani częścią lokalu nr [...], którego skarżący jest właścicielem, ani nie jest pomieszczeniem przynależnym do tego lokalu; wywodził, że z tego powodu, iż taras znajduje się na nieruchomości wspólnej nie będzie miał możliwości wykonania na nim robót budowlanych bez zgody wspólnoty mieszkaniowej, przy czym twierdził, że co prawda z umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i sprzedaży z [...] marca 2009 r. wynika, że ma prawo do posiadania tarasu, ale nie przysługuje mu prawo wykonywania na nim robót budowlanych; ponadto twierdził, że skoro wykonane przez niego roboty budowlane spowodowały, że woda opadowa zaczęła przedostawać się do garażu, to budynek był w nieodpowiednim stanie technicznym oraz był użytkowany w sposób zagrażający bezpieczeństwu mienia i w związku z tym powinny mieć zastosowanie art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, a adresatem wydanej na podstawie tych przepisów decyzji powinna być wspólnota mieszkaniowa lub zarządca budynku, a nie skarżący; - nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym dokonano ustaleń, które nie są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy; w szczególności twierdził, że wadliwie ustalono, iż skutkiem wykonanych przez skarżącego robót budowlanych jest przeciek wody do garażu; w ocenie skarżącego przeciek ten wynika ze złego stanu technicznego części wspólnych budynku, mianowicie nieszczelności; ponadto błędnie ustalono charakter wykonanych przez niego robót budowlanych; zdaniem skarżącego wykonane przez niego roboty budowlane stanowiły remont; - błędnie uznano, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane stanowiły przebudowę, która wymagała pozwolenia na budowę. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi przez stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji lub przez uchylenie tych decyzji albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Podstawy kasacyjne zawierające zarzut naruszenia przepisów, związany z twierdzeniem skarżącego, że to nie on powinien być adresatem zaskarżonej decyzji, są niezasadne przede wszystkim dlatego, że trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał po pierwsze, na art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po drugie, na to, że z umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i sprzedaży z [...] marca 2009 r., którą skarżący nabył lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., wynika, iż skarżący posiada prawo do wyłącznego korzystania z przylegającego do tego mieszkania tarasu zielonego. Istotne jest, że skarżący nie kwestionuje, iż to on wykonał roboty budowlane na tym tarasie. W związku z tym jest inwestorem w znaczeniu użytym w art. 52 Prawa budowlanego. Do niego więc powinien być skierowany w pierwszej kolejności nakaz wykonania czynności określonych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Argument skarżącego, że na wykonanie nakazanych decyzją robót budowlanych będzie musiał uzyskać zgodę wspólnoty mieszkaniowej oraz że mimo przysługującego mu prawa do posiadania tarasu nie służy mu prawo do wykonywania na nim robót budowlanych jest chybiony. Przede wszystkim jest to dość przewrotna argumentacja, jeżeli uwzględnić, że przebudowując taras w 2011 r. skarżący o zgodę wspólnoty mieszkaniowej nie zabiegał i nie troszczył się o to, czy ma prawo wykonywać na tarasie roboty budowlane. Ponadto, jak wynika z akt administracyjnych, w szczególności z pisma z 9 lipca 2013 r. i oświadczenia z 7 stycznia 2014 r., to właśnie wspólnota mieszkaniowa, dokładnie zarządca nieruchomości [...] Sp. z o.o. w W., spowodowała wszczęcie postępowania w celu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania tarasu. Tym samym nie należy oczekiwać, że obecnie będzie się sprzeciwiać wykonaniu przez skarżącego robót budowlanych, które mają przywrócić poprzedni stan rzeczy. W świetle tych okoliczności twierdzenie skarżącego jakoby to obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego powinien zostać nałożony na wspólnotę mieszkaniową lub zarządcę nieruchomości jest niezasadne. Skierowanie decyzji do skarżącego znajduje uzasadnienie w art. 52 Prawa budowlanego i nie sprzeciwiają mu się powołane przez skarżącego w skardze kasacyjnej przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r., poz. 1892 ze zm.). Nie jest także trafna argumentacja sprowadzająca się do tezy, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, a nie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 52 tej ustawy i w związku z tym, zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego, obowiązki wykonania stosownych czynności powinny być nałożone na właściciela obiektu budowlanego lub jego zarządcę, a więc na wspólnotę mieszkaniową lub zarządcę nieruchomości, a nie na skarżącego. Skoro ustalono, że nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego jest wynikiem robót budowlanych wykonanych przez skarżącego, to nie było podstaw do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Przepis ten powinien być bowiem odczytywany z uwzględnieniem miejsca, w którym w ustawie Prawo budowlane, został umieszczony (argumentum a rubrica), czyli tego, że znajduje się w rozdziale poświęconym utrzymaniu obiektów budowlanych. Przepis ten stosuje się więc do sytuacji, które są konsekwencją używania obiektu budowlanego, a nie wykonywania robót budowlanych, w szczególności polegających na przebudowie obiektu budowlanego. Nie jest zasadne stanowisko skarżącego, według którego wykonane przez niego roboty budowlane nie były przebudową, lecz remontem. Trafnie w sprawie przyjęto, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane odpowiadają definicji przebudowy, określonej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Skoro skarżący zmienił pokrycie tarasu z "zielonego" na drewniane, to tym samym zmienił jego parametry użytkowe. Jednocześnie nie wykonał żadnych robót budowlanych, które spowodowałyby zmianę jego parametrów określonych wymiarami. Zmiana pokrycia z "zielonego" na drewniane świadczy też, że skarżący nie wykonał remontu, gdyż taka zmiana nie jest związana z odtworzeniem stanu pierwotnego, które to odtworzenie w świetle art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, zawierającego definicję remontu, jest charakterystyczne dla tego rodzaju robót budowlanych. W związku z tym trafnie przyjęto, że wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę. Wynika to z tego, że art. 28 ust.1 Prawa budowlanego przewiduje zasadę, iż roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, chyba że są to roboty budowlane wymienione w art. 29 - 31 Prawa budowlanego. Wykonane przez skarżącego roboty budowlane nie zostały zaś wymienione w tych przepisach. Odnosząc się do podstaw kasacyjnych, w których zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, polegające na błędnych ustaleniach faktycznych zauważyć przede wszystkim należy, że skarżący przyznaje, iż wykonał roboty budowlane sprowadzające się do zdemontowania obróbki blacharskiej murku oporowego, rozebrania części tego murku, usunięcia warstw zielonych tarasu i ułożenia drewnianej podłogi. Skarżący kwestionuje jedynie ustalenie, że te roboty budowlane spowodowały przeciek wody do znajdującego się pod tarasem garażu. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę skarżący nie podważył skutecznie poczynionych w tym zakresie przez organy administracji ustaleń, następnie zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji. Podnoszone przez skarżącego w skardze kasacyjnej okoliczności nie mają istotnego znaczenia. Fakt, że zacieki występowały także w innych miejscach niż w garażu pod tarasem przebudowanym przez skarżącego, nie świadczy, że przeciek do garażu nie został spowodowany przez roboty budowlane wykonane przez skarżącego. Zauważyć także należy, że organy administracji odniosły się do tej kwestii w ten sposób, że wyjaśniły przyczyny zacieków w innych miejscach niż w garażu, wskazując, że ich powodem było niedomknięte okno (kotłownia), przeciek z otworów wentylacyjnych (szyb windy) czy awaria w sąsiednim lokalu (klatka schodowa). Związku pomiędzy robotami wykonanymi przez skarżącego, a zaciekiem w garażu nie podważa też podnoszony przez skarżącego fakt, iż zaciek ten stwierdzono dwa lata po wykonaniu robót budowlanych. Może to po prostu oznaczać, że spowodowana tymi robotami budowlanymi nieszczelność nie była na tyle duża, aby od razu spowodować przeciek do garażu. W związku z tym nie ma znaczenia dokumentacja ubezpieczyciela z lata 2009 - 2011, którą według skarżącego, należało uwzględnić. Ewentualny brak w tej dokumentacji stwierdzenia przecieku do garażu nie będzie oznaczał, że roboty budowlane wykonane przez skarżącego nie spowodowały rozszczelnienia izolacji, co później spowodowało przeciek. Bez znaczenia dla ustalenia, że to roboty budowlane wykonane przez skarżącego były przyczyną przecieku jest też fakt, na który się skarżący powołuje w skardze kasacyjnej, iż żaden inny taras w budynku nie był tarasem zielonym. Skarżący nie wyjaśnia, jakie ten fakt ma znaczenie dla rozpoznawanej sprawy. W końcu nie jest zasadne kwestionowanie ustaleń opartych na poświadczonych notarialnie oświadczeniach sąsiadów skarżącego. Oświadczenia te były podstawą jedynie ustalenia, że to skarżący wykonał roboty budowlane na tarasie, co skarżący przyznaje. Nie były one, jak to ujmuje skarżący w skardze kasacyjnej, źródłem "wiedzy specjalistycznej w tak skomplikowanej dziedzinie, jak instalacje i systemy odprowadzania wody opadowej w budynkach". Związek pomiędzy wykonanymi przez skarżącego robotami budowlanymi, a zaciekiem w garażu został ustalony na podstawie oceny technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Zauważyć też należy, że Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na wynikające z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 24 września 2014 r. ustalenia co do sposobu odprowadzania wody z zadaszenia nad wjazdem do garażu. Ustalenia te nie wynikają zatem jedynie - jak twierdzi skarżący - z pisma zarządcy nieruchomości, ale także z czynności organu administracji, o której skarżący był zawiadomiony, i w której mógł wziąć udział. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się o usprawiedliwione podstawy. W tym stanie rzeczy NSA na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił.