I SA/Wa 404/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącej J. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja powyższa wydana została w oparciu o następującym stan faktyczny i prawny sprawy: J. S. pismem z dnia [...] marca 2013 r. zwróciła się do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości [...] powiat [...], obecnie [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] odmówił J. S. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M.Z. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wskazał, że analiza zgromadzonych dowodów wykazała, że właścicielem pozostawionej nieruchomości na dzień 1 września 1939 r. był M.Z., który zmarł [...] września 1940 roku. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. sygn. II Ns 1359/11 jego spadkobiercami zostali F. Z. i J. S. Wojewoda wyjaśnił, że pierwotnie z wnioskami w zakresie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości położonej w miejscowości [...] wystąpili L. Z., E. P., U. Z., S.Z., S. P., T. Z., A.K., A.P. (działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. Z.), J. S., A. J., J. K., K. D., M. K. W dniu [...] grudnia 2013 r. organ wydał decyzję uprawniającą wnioskodawców do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za mienia zabużańskie, w zakresie udziału przysługującego F.Z. Z postępowania zakończonego tą decyzją wyłączono udział przysługujący J.S. Wojewoda [...] wskazał, że z przedłożonych dokumentów wynika, że J.S. stała się współwłaścicielką mienia należącego 1 września 1939 r. do M.Z. Jednocześnie z dostarczonych dokumentów wynika, że w tej dacie była obywatelką polską oraz zamieszkiwała w P. Organ zauważył, że wnioskodawczyni nigdy nie miała miejsca zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast w miejscowości, w której była współwłaścicielką nieruchomości od [...] września 1940 r. zamieszkiwała tylko czasowo, w czasie wakacji. Biorąc pod uwagę znowelizowaną treść art. 2 pkt 1 ustawy (po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności tego przepisu z Konstytucją) Wojewoda stwierdził, że J.S. nie spełniła wymogów zawartych w tym przepisie bowiem w dniu 1 września 1939 r. nie miała miejsca zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie opuściła tej nieruchomości w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Od decyzji powyższej J. S. pismem z dnia 8 grudnia 2014 r. złożyła odwołanie do organu drugiej instancji. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że na dzień 1 września 1939 r. właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości [...], powiat [...], województwo [...] był M. Z. Wprawdzie znajdujące się w aktach sprawy orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego dotyczą F. Z., jednak pozostałe dowody, w szczególności oświadczenie samego F. Z. i F. Z. wskazują, że pierwotnym właścicielem był M.Z., który zmarł 19 września 1940 r. Spadek po nim nabyli z mocy prawa brat – F. Z. i bratanica – J. S., po ½ części spadku każde z nich (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. sygn. akt II Ns 1359/11). Minister podzieli stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie braku spełnienia przez J. S. przesłanki miejsca zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazał w tym zakresie na znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] kwietnia 2014 r., z którego wynika, że od [...] stycznia 1950 r. jest ona zameldowana na pobyt stały w P. Organ wyjaśnił, że na podstawie zgromadzonego materiału diodowego ustalono, że wnioskodawczyni nigdy nie miała miejsca zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jedynie w okresie wakacyjnym od czerwca do sierpnia 1939 r. przebywała czasowo w miejscowości [...]. Organ przytoczył poza tym art. 2 pkt 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz. U. Nr 101, poz. 580) oraz art. 24 kodeksu postępowania cywilnego i § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. zawierających definicje "zamieszkania". Reasumując Minister Skarbu Państwa podzielił stanowisko organu wojewódzkiego wskazując, że J. S. nie spełniła przesłanek z art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. W dniu 16 lutego 2015 r. J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi naruszenie - art. 1 i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty poprzez błędną, rozszerzającą wykładnię tych przepisów, poprzez przyjęcie, że mają one kumulatywne zastosowanie do nabycia prawa do rekompensaty przez spadkobierców właściciela nieruchomości uprawnionego do rekompensaty; - art. 126 w związku z art. 140 kpa i art. 7 ww. ustawy poprzez uznanie za prawidłową decyzji Wojewody [...], mimo że została wydana z naruszeniem zasady powagi rzeczy osądzonej; - art. 6, art. 8, art. 77 i § 1 i art. 107 § 1 kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie znaczenia norm prawnych zawartych w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r., wadliwie dokonaną subsumpcję co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej, rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewszechstronny, poprowadzenie postępowania, które narusza zaufanie do organów Państwa i negatywnie oddziałuje na świadomość i kulturę prawną obywateli. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Odpowiadając na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - powoływana dalej jako "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W oparciu o powyższe kryteria Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie chociaż z innych przyczyn niż w jej treści powołano. Przede wszystkim podkreślić należy, że zarówno Wojewoda [...] jak i Minister Skarbu Państwa w swoich decyzjach wskazali, że rozpoznawany przez nich wniosek J. S. dotyczył nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez M. Z. Stanowisko to jednak, zdaniem Sądu jest błędne. Jak wprost wynika z akt sprawy i co jest bezsporne, M. Z. zmarł w dniu [...] września 1940 r. na terenach obecnej [...]. Nigdy się nie repatriował. Nie można zatem uznać aby pozostawił nieruchomość w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1090) – dalej "ustawa zabużańska". Jak wynika natomiast z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., sygn. akt [...] spadkobiercami M. Z. byli J. S. i F. Z. Zatem w dniu jego śmierci stali się współwłaścicielami nieruchomości położonej w miejscowości [...], powiat [...], województwo [...]. Wobec tego w odniesieniu do J. S. zastosowanie ma art. 3 ust. 1 ustawy zabużańskiej. Wymaga zatem zbadania spełnienia przez nią przesłanek wskazanych w tym przepisie, który z kolei wskazuje na spełnienie wymogów określonych w art. 2 ustawy. Błędnie wobec tego organ I instancji powołał w decyzji przepis art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej. Natomiast z treści uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że organy oceniły w istocie przesłanki z art. 2 w zw. z art. 3 ust. 1, gdyż badały kwestię zamieszkania skarżącej na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ponieważ skarżąca była współwłaścicielką nieruchomości, a nie współspadkobierczynią właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami, nie ma do niej zastosowania art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej zatem niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia tego przepisu. Ponadto wskazania wymaga, że postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty jest niejako postępowaniem dwuetapowym. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, wojewoda po wszczęciu postępowania, dokonuje oceny spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, na podstawie dowodów, o których mowa w art. 6. Pozytywnej oceny dokonuje natomiast wydając odpowiednie postanowienie. Organ wydający to postanowienie, jest nim związany jako aktem kształtującym sytuację prawno-proceduralną adresatów, a wyjątkowo także sytuację prawno-materialną stron postępowania administracyjnego. Pierwszy etap postępowania, wszczętego na skutek wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty, powinien zatem kończyć się albo postanowieniem uznającym prawo do rekompensaty albo decyzją o odmowie jej przyznania. Oznacza to, że po dokonaniu pozytywnej oceny przesłanek, w trybie art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej, późniejsze odstąpienie od ustaleń zawartych w postanowieniu przez organ, który je wydał, może nastąpić jedynie wyjątkowo w sytuacji, w której jest to uzasadnione okolicznościami sprawy. Zmiana stanowiska organu musi być w takiej sytuacji szczegółowo wyjaśniona i uzasadniona w decyzji kończącej postępowanie przed organem I instancji. W sprawie niniejszej Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] uznał, że spełnione zostały wymogi, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 omawianej ustawy. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. odmówił J. S. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, nie odnosząc się w ogóle w jej treści do wydanego wcześniej postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r, którym uznał spełnienie wymogów określonych w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Do kwestii tej również nie odniósł się organ odwoławczy i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nie zważając, że zachodzi rozbieżność między treścią postanowienia a treścią decyzji, zaś organ I instancji do tego się nie ustosunkował. Utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...], Minister Skarbu Państwa naruszył art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Jak wynika z treści powołanego przepisu, organ odwoławczy co do zasady ma obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy, o ile nie zachodzą określone w tym przepisie przeszkody uniemożliwiające wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Prowadząc niejako "ponownie" postępowanie w sprawie, organ odwoławczy zobligowany jest do skontrolowania również wydanych w trakcie jego trwania niezaskarżalnych postanowień. A jeśli uzna, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, albo z innych powodów są nieprawidłowe, ma obowiązek usunąć je z obrotu prawnego we wszystkich przypadkach, gdy stanowią one przeszkodę do wydania zgodnej z prawem decyzji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2297/12 i powołane w jego treści orzecznictwo). Przedmiotowym postanowieniem organ błędnie ocenił spełnienie wymogów przez J. S. w zakresie udziałów przysługujących jej po właścicielu nieruchomości pozostawionej przez M. Z. w sytuacji, gdy sprawa dotyczy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości położonej w miejscowości [...], powiat [...] przez jej współwłaścicielkę J. S., co już zostało omówione we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia. Powyższe naruszenie art. 138 kpa uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, o ile ponownie oceni brak spełnienia przez J. S. wymogów, o których mowa w art. 2 w z. z art. 3 ust. 1 ustawy zabużańskiej, winien uchylić postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2014 r. jako wydanego sprzecznie z powołanymi w nim przepisami oraz decyzję tego organu z [...] listopada 2014 r. jako wydaną w postępowaniu prowadzonym z naruszeniem zasad procesowych określonych w art. 7 i 8 kpa. Organ I instancji swoim działaniem wprowadził skarżącą w błąd wydając postanowienie stwierdzające spełnienie przez nią ustawowych wymogów, a następnie zmienił całkowicie swoje stanowisko z pozytywnego, zawartego w wydanym postanowieniu, na negatywne odmawiając w decyzji potwierdzenia prawa do rekompensaty i nie wyjaśnił nawet słowem dlaczego tak postąpił i jakie okoliczności spowodowały tak istotną zmianę jego stanowiska. W konsekwencji organ odwoławczy orzeknie co do istoty sprawy, czyli wyda decyzję o jakiej stanowi art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Natomiast wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, wydanie decyzji odmownej stojącej w sprzeczności z wcześniejszym postanowieniem, nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa o jakim mowa w art. 156 kpa. Postanowienie wydane na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy nie potwierdza bowiem prawa do rekompensaty, a jedynie uznaje, że spełnione zostały pewne wymogi. Postanowienie to nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Zamyka jedynie pewien (wstępny) etap postępowania administracyjnego. Potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje w drodze decyzji administracyjnej, co wynika wprost z art. 5 ust. 3 ustawy. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, o co wniesiono w skardze. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. .