IV SA/Gl 1159/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2013r. sprawy ze skargi S.W. ( W.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rodziny zastępczej –ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w Ż. orzekł umieszczenie małoletniej M.J. c. S. i W. w placówce opiekuńczo- wychowawczej. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż. działając z upoważnienie Starosty [...] zwolnił całkowicie S.W. z ponoszenia odpłatności za pobyt córki M.J. w Rodzinnym Domu Dziecka nr [...] w Ż. od dnia [...] do dnia [...]. Zawiadomieniem z dnia [...] S.W. został poinformowany o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia z dniem [...] powołanej wyżej decyzji. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż. działając z upoważnienia Starosty [...] dnia [...] wydał decyzję nr [...], w której: - odmówił odstąpienia od naliczenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, - uchylił z dniem [...] decyzję nr [...] z dnia [...], - ustalił opłatę za pobyt M.J. w Rodzinnym Domu Dziecka nr [...] w Ż. za okres od dnia [...] do dnia [...] w wysokości [...] zł miesięcznie, - umorzył w części opłatę za pobyt M.J. w Rodzinnym Domu Dziecka nr [...] w Ż. za okres od dnia [...] do dnia [...] do wysokości [...] zł miesięcznie. Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ wskazał art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), art. 193 ust. 1 pkt 3, ust. 2 , art. 1947 ust. 1, ust. 2 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej (Dz. U. z 2011 r. nr 149, poz. 887 z późn. zm.) oraz § 6 ust. 1 pkt 5 załącznika do Uchwały Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...] z dnia [...]). W uzasadnieniu wskazano, że miesięczne wydatki przeznaczane na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo wychowawczej typu rodzinnego tj. w Rodzinnym Domu Dziecka nr [...] w Ż. wynoszą [...] zł. Organ po rozpoznaniu sprawy, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy zbadał sytuację majątkową i osobistą strony, w celu rozważenia możliwości odstąpienia, umorzenia w całości lub części opłaty. W wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdzono, że sytuacja majątkowa S.W. jest dobra. Pobiera on emeryturę w wysokości [...] zł, natomiast jego żona G. rentę w wysokości [...] zł miesięcznie. Stwierdzono ponadto, że S.W. nie jest osobą bezdomną , nie przebywa w areszcie śledczym ani zakładzie karnym, nie jest ubezwłasnowolniony całkowicie ani częściowo. S.W. mieszka w domu jednorodzinnym. Ma poważne problemy zdrowotne. S.W. płaci na rzecz córki alimenty w wysokości [...] zł miesięcznie. Rodzina miesięcznie na leki, leczenie, rehabilitację deklaruje, że wydaje [...] zł miesięcznie, z kolei koszty związane z utrzymaniem domu są rzędu [...] zł miesięcznie. Organ I instancji powołując się na art. 193 i 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz uchwałę Rady Powiatowej w Ż. z dnia [...] nr [...] uznał, że w przypadku S.W. nie istnieją podstawy do odstąpienia od ustalenia opłaty ani do całkowitego umorzenia należności z tytułu opłaty. W oparciu o zebrany materiał dowodowy doszedł jednak do wniosku, że możliwe jest częściowe umorzenie opłaty, które zastosowano wobec S.W. w okresie od [...] do [...]. Od powyższej decyzji S.W. reprezentowany przez adwokata W.G. wniósł do Samorządowego Kolegium odwoławczego w B. odwołanie, w którym zaskarżył decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] w całości na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący wskazał, iż w wypadku niepodzielenia przez organ II instancji zarzutu nieważności, na błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie, że w świetle warunków określonych w uchwale Rady Powiatu [...] nr [...] skarżący z tytułu pobytu dziecka w pieczy zastępczej winien od dnia [...] płacić należność w wysokości [...] zł miesięcznie, wniósł o zmianę decyzji poprzez całkowite umorzenie skarżącemu opłaty za pobyt małoletniej M.J. w pieczy zastępczej, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając odwołanie pełnomocnik podkreślił, że na podstawie decyzji z dnia [...] S.W. został zwolniony z ponoszenia odpłatności za pobyt córki w pieczy zastępczej w okresie od [...] do [...]. Zgodnie zaś z art. 155 k. p. a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być uchylona lub zmieniona tylko za zgodą stron. Skarżący zaś zgody nie wyraził. Stosownie do art. 163 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję na mocy której strona nabyła prawo na innych zasadach i w innych przypadkach, niż zostało to kreślone w kodeksie postępowania administracyjnego, ale może mieć to miejsce wyłącznie wtedy, gdy przewidują to przepisy szczególne. Tymczasem ani w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, ani też w uchwale Rady Powiatu [...] nr [...] (powołane jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji) nie znalazły się przepisy prawne, które regulowałyby kwestie wydawanych na ich podstawach decyzji w sposób odmienny niż stanowi to kodeks postępowania administracyjnego. Dodatkowo pełnomocnik S.W. podniósł, że gdyby nawet istniała podstawa prawna do uchylenia decyzji [...] oraz do ponownego określenia obowiązków skarżącego to w związku z faktem, że uchwała na podstawie której wydana została decyzja weszła w życie w połowie kwietnia 2012 r., podczas gdy organ domaga się zwrotu należności od dnia 1 marca 2012 r. nie może ona się ostać. Jednocześnie w uzasadnieniu wskazane zostało, że rozstrzygnięcie prowadzi do sytuacji, w której S.W. musiałby uiszczać należność w okresie kiedy jego sytuacja finansowa jest gorsza niż ta na podstawie której organ dokonał zwolnienia go od opłaty. W wyniku odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w oparciu o art. 193 ust. 1 i ust. 2, art. 194 ustawy o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu, powołując się na dotychczasowy bieg postępowania, organ odwoławczy w pierwszej kolejności podkreślił, że tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym, w jakim dokonuje się np. stwierdzenia nieważności decyzji. W świetle przepisów k.p.a., jeżeli strona korzysta z toku instancji, to do jego wyczerpania nie powinny być podejmowane działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w decyzji środkami pozainstancyjnymi, w tym w drodze stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy, co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym. Materialnoprawna podstawę do wydania zaskarżonej decyzji reguluje ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zgodnie z art. 193 wskazanej wyżej ustawy za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczna opłatę w wysokości wskazanej w tym przepisie. Natomiast na mocy art. 194 ust. 2 stanowi, że rada powiatu określa w drodze uchwały szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Natomiast Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2 może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 cytowanej ustawy. Użyte słowo "może" oznacza, że rozstrzyganie kwestii ulgi w formie umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty odbywa się na zasadzie uznania administracyjnego. Instytucja uznania administracyjnego jest konstrukcją prawną dającą organowi możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, w granicach wyznaczonych przez prawo. Jednakże wybór ten poprzedzać powinno należyte zgromadzenie i zanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a także przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania oraz doświadczeni życiowego. Organ odwoławczy stwierdził, że na obecnym etapie sprawy ustalenie odpłatności w wysokości wynikającej z zaskarżonej decyzji jest przedwczesne, a przedmiotowa sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym niż dotychczas zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podniosło, że uchwała Rady Powiatu [...] z dnia [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej, uchyliła dotychczas obowiązujące w tym zakresie uchwały nr [...] z dnia [...] i nr [...] z dnia [...]. Uchwała nr [...] weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...] z dnia [...]), co wynika z zapisu § 3. A zatem dopiero od dnia jej wejścia w życie powinny zacząć obowiązywać jej postanowienia i to na przyszłość, a nie jak błędnie orzekł organ I instancji od dnia 1 marca 2012 r. Organ II instancji wskazał ponadto, że z dniem 1 października 2012 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z dnia 17.07.2012 r., poz. 823). Jest to nowy akt prawny zastępujący dotychczas obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. nr 127, poz. 1055). Na mocy § 1 pkt 1 b obowiązującego od dnia 1 października 2012 r. rozporządzenia kryterium dochodowe w przypadku osoby w rodzinie wynosi 456 zł. Samorządów Kolegium Odwoławcze w B. wskazało, że przeprowadzając ponownie postępowanie należy dokonać ponownej weryfikacji uprawnień strony do przyznania ulg w zakresie przedmiotowej opłaty, mając na względzie obowiązującą kwotę kryterium dochodowego. Od powyższej decyzji S.W. reprezentowany przez adwokata wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ja poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156§ 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji, w której organ powinien postępowanie umorzyć ze względu na brak podstawy prawnej do jego prowadzenia. Powtarzając argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji pełnomocnik skarżącego podkreślił, że skoro decyzja wydana przez Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż. z upoważnienia Starosty [...] wydana została bez podstawy prawnej, to obowiązkiem organu odwoławczego było jeżeli nie stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, to jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Taki stan zdaniem strony prowadzi do absurdu, gdyż z jednej strony organ w sposób dorozumiany wskazuje, że nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji za pobyt córki S.W. w pieczy zastępczej w analizowanym okresie. Z drugiej zaś strony uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, w istocie pozwala organowi I instancji na ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Na rozprawie w dniu 02 lipca 2013 r. pełnomocnik skarżącego wniósł nadto o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności art. 226 ust.4 pkt 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej z art. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki sad Administracyjny zważył co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony, czy narusza zasady współżycia społecznego i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną przesłankę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowią art. 193 i 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zgodnie z regulacją art. 193 ust 1 ww. ustawy za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: 1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka; 2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Z kolei na mocy art. 194 ust. 2 cytowanej ustawy rada powiatu określa w drodze uchwały szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Natomiast Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2 może umorzyc w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej. Z dniem 1 października 2012 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 823). Na mocy § 1 pkt 1 b wskazanego wyżej rozporządzenia zmianie uległo kryterium dochodowe, które w przypadku osoby w rodzinie wynosi 456 zł.. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że orzekający w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wydał słuszne rozstrzygnięcie. W stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania decyzji obowiązywała nowa wysokość kryterium dochodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wskazało organowi I instancji, aby pojęcia użyte w uchwale Rady Powiatu [...] takie jak "indywidualna sytuacja dochodowa" czy "inne uzasadnione okoliczności, w szczególności: długotrwała choroba, bezdomność, niepełnosprawność, bezrobocie, śmierć członka rodziny osiągającego dochody, znaczne straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub inne sytuacje kryzysowe"- zostały jednoznacznie wyjaśnione, udokumentowane w odniesieniu do konkretnej sytuacji faktycznej rozpatrywanego przypadku. Organ wskazał aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji dokonał analizy tych pojęć i ponownie rozpoznał sprawę pod kątem udzielania ulg określonych w omawianej uchwale, a wyniki przedstawił w uzasadnieniu decyzji. Ponadto organ II instancji wskazał, że postanowienia uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] obowiązują dopiero od dnia jej wejścia w życie i to na przyszłość, a nie jak błędnie orzekł organ I instancji od dnia 1 marca 2012 r. Nie sposób jednak nie wskazać - czego nie zaważyły w toku postępowania administracyjnego zarówno organy orzekające w sprawie jak i pełnomocnik strony skarżącej - że zgodnie z treścią art. 226 ust.4 pkt 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje w sprawie opłaty za pobyt w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej dziecka (a taką jest niewątpliwie rodzinny dom dziecka) (...) ponoszonej przez rodziców, zachowują moc do dnia wygaśnięcia, nie dłużej jednak niż przez okres 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem tu leży podstawa prawna do ponownego określenia kwestii przedmiotowej opłaty, albowiem poprzednia decyzja wygasła z mocy prawa w dniu 31 marca 2012 r.. Nadto w opinii składu tu orzekającego - brak jest również dostatecznych podstaw do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem o zgodność przepisu art. 226 ust.4 pkt 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej z art. 2 Konstytucji RP. Nie sposób przy tym nie wspomnieć, że pierwotna decyzja (z [...] r.) została wydana pod rządami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i do czasu wejścia w życie omawianej tu ustawy podlegała reżimowi ustawy o pomocy społecznej, a zatem ówcześnie mogła być zmieniona i to na niekorzyść strony na mocy art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że "decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 (...)." Na marginesie nie sposób także nie zauważyć, że w istocie podjęcie przez Sąd takiego, a nie innego rozstrzygnięcia w istocie spełnia wniosek strony skarżącej zawarty w skardze do Sądu, gdzie pełnomocnik wnosił także o uchylenie decyzji organu I instancji, czego konsekwencją jest obowiązek prowadzenia przez organ sprawy od początku, co w tej sprawie i tak ma miejsce wobec treści decyzji organu odwoławczego. Zatem końcowo godzi się wskazać, że w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i wyżej naprowadzonych okoliczności , pomimo subiektywnych odczuć skarżącego, należy uznać podjęte w sprawie rozstrzygnięcie – mimo jego pewnych wad i niepełnego uzasadnienia prawnego - za prawidłowe. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.