IV SA/Wa 515/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. M. i S. M. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z [...] grudnia 2014 r. Główny Lekarz Weterynarii, po rozpatrzeniu odwołania J. M. i S. M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] czerwca 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., zmienioną decyzją nr [...] tego organu z dnia [...] stycznia 2013 r. Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji wynika, że pismem z dnia 2 kwietnia 2014 r. J. M. i S. M. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w/w decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...], zmienionej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Podali, że wskazaną decyzją zakazano S. M. przemieszczania zwierząt z gatunku bydło i trzoda chlewna do i z miejsca ich przebywania do czasu ich padnięcia lub skierowania do zabicia w rzeźni w celu utylizacji lub uboju z przeznaczeniem do spożycia we własnym gospodarstwie przez domowników. Argumentując wniosek wskazali, że przedmiotowe gospodarstwo, w którym prowadzona jest hodowla stanowi własność po połowie braci J. M. i S.M., gdy tymczasem decyzja została skierowana tylko do S. M., a to oznacza, że wystąpiła przesłanka nieważności wymieniona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem wnioskodawców organ wadliwie powołał się na art. 54 ust. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE/882/2004) z dnia 24 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli przeprowadzonej w celu zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia i dobrobytu zwierząt (Dz. U. L 165 z 30.04.2004). Przepis ten zezwalał jedynie na nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, a tymczasem na podstawie tego przepisu orzeczono w zakresie bydła i trzody chlewnej. Według skarżących również nie mógł stanowić podstawy prawnej orzekania przez Powiatowego Lekarza Weterynarii przepis art. 54 ust. 2 lit. h) w/w rozporządzenia. Wskazane przepisy dotyczą stosowania środków zaradczych, a w ocenie skarżących, takimi nie są orzeczone zakazy dotyczące bydła i trzody chlewnej. Ponadto brak oszacowania ilości znalezionego niedozwolonego składnika w próbce paszy, prowadzi do stwierdzenia, że decyzja został wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. na podstawie art. 156 § 1 i art. 158 § 1 i art. 104 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Organ nadzoru wskazał, że Powiatowy Lekarz Weterynarii wydając zakwestionowaną decyzję, prawidłowo powołał się na przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz.127 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 tej ustawy produkty pochodzenia zwierzęcego mogą być wprowadzone na rynek, jeżeli zostały pozyskane od zwierząt lub ze zwierząt lub są zwierzętami, które: 1. spełniają wymagania weterynaryjne określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, 2. były karmione paszami spełniającymi wymagania określane w przepisach o paszach. Organ zwrócił uwagę, że ustawodawca wprowadzając tę zasadę nie uzależnił jej od funkcjonowania od potrzeby wykazania żadnej innej przesłanki, jak tylko faktu zanieczyszczenia paszy substancjami niedozwolonymi (w tym przypadku niedozwolonym białkiem pochodzenia zwierzęcego) oraz faktu, że zwierzęta były tą paszą karmione, co w sprawie zostało wykazane w sposób nie budzący wątpliwości – pobrana wprost z karmideł próbka paszy wykazywała obecność substancji niedozwolonej. W zakresie wystąpienia przesłanki art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 204, poz. 1281 z późn. zm.) posiadacz zwierzęcia gospodarskiego jest obowiązany zgłosić kierownikowi biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa siedzibę stada w celu nadania numeru siedziby stada. Organ nadzoru zaznaczył, że w sprawie niniejszej, zgodnie z wnioskiem skierowanym do Agencji o wpis do ewidencji producentów, wnioskodawcą był S. M., stąd też słusznie organ przyjął, że właścicielem zwierzęcia jest jedynie S.M. W konsekwencji powyższych ustaleń, [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii stwierdził, że decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. zmieniona decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., wydana została zgodnie z przepisami. Nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. M. oraz S. M. W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Lekarz Weterynarii, podzielając stanowisko [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podkreślił, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. bezspornie wykazał, że zwierzęta znajdujące się w gospodarstwie S. M. skarmiane były paszą z udziałem niedozwolonego w żywieniu zwierząt, białka pochodzenia zwierzęcego. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii (Dz. U. UE nr L 147/1 z dnia 31.5.2001 r. z późn. zm) zabrania się karmienia przeżuwaczy białkami pochodzenia zwierzęcego. W ust. 2 art. 7 powołanego rozporządzenia rozszerzono ten zakaz na zwierzęta inne niż przeżuwacze. Konsekwencją powyższego przepisu jest regulacja zawarta w art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127, z późn. zm.), z której wynika, że produkty pochodzenia zwierzęcego mogą być wprowadzane na rynek, jeżeli zostały pozyskane od zwierząt lub ze zwierząt, które były karmione paszami spełniającymi wymagania określone w przepisach o paszach. Z kolei kwestię zasad kontroli wykonywanych przez właściwe organy reguluje rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE/882/2004) z dnia 24 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli przeprowadzonej w celu zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia i dobrobytu zwierząt. Zgodnie z art. 54 ust. 1 w/w rozporządzenia w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Katalog działań dozwolonych dla organów zawarty został w ust. 2 w/w przepisu, gdzie w ramach lit. a wskazano możliwość nałożenia procedur sanitarnych lub podjęcia wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt. Przepis ten, wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie odnosi się więc jedynie do paszy. W odniesieniu do zarzutu braku podstaw do zastosowania przez organ art. 54 ust. 2 lit. h) w/w rozporządzenia organ wskazał, że zakazy oraz nakazy nałożone przez Powiatowego Lekarza Weterynarii mieszczą się w katalogu działań, o których mowa w art. 54 ust. 1, a wskazanych w art. 54 ust. 2 rozporządzenia. Środki zaradcze, o których wspomina skarżący, a które mają zostać zastosowane przez podmiot, a nie przez organ, mają spowodować, że podmiot takie środki poweźmie. W art. 54 ust. 2 w/w rozporządzenia znajduje się więc katalog działań, do których uprawniony jest organ, nie zaś katalog środków zaradczych. W skardze na powyższą decyzję Głównego Lekarza Weterynarii, J.M. i S. M., reprezentowani przez adwokata W. B., zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto podnieśli, że błędnie w sprawie zastosowano przepis art. 54 ust. 2 lit. h rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt. Przedstawiając argumentację postawionych zarzutów wskazali, że przedmiotowe gospodarstwo, w którym jest prowadzona hodowla stanowi ich własność i skierowanie decyzji tylko do jednego z nich, powoduje nieważność postępowania w sprawie stosownie do art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Odmawiając natomiast stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji organ naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżących, w sytuacji kiedy nie przeprowadzono oszacowania ilości znalezionego niedozwolonego składnika w próbce paszy nie było przesłanek do stosowania w sprawie przepisów w/w rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady. W szczególności nie mógł mieć zastosowania art. 54 ust. 2 lit. a) rozporządzenia, który to przepis zezwalał na nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że zezwala on na podejmowanie działań w zakresie dotyczącym paszy, a tymczasem na podstawie powołanego przepisu orzeczono w zakresie bydła i trzody chlewnej. Przepis ten ma odniesienie do art. 54 ust. 1 w/w rozporządzenia, który mówi o stosowaniu środków zaradczych, a w ocenie skarżących, orzeczone zakazy nie są środkami zaradczymi lecz stanowią nakaz, który nie mógł być orzeczony na podstawie art. 54 ust. 1 i ust. 2 ust. lit. h) w/w rozporządzenia. Powyższe wskazuje, że przedmiotowe decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, co według strony skarżącej stanowi przesłankę stwierdzenia ich nieważności po myśli art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzucając z kolei naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. skarżący podnieśli, że organ nie przeprowadził żadnych dowodów w przedmiotowym zakresie. W odpowiedzi na skargę Główny Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] grudnia 2014 r. została wydana w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie wszczynane na podstawie art. 157 § 2 kpa jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej. Jest ono samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. W ramach tego trybu podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji stanowią przesłanki ściśle określone w art. 156 § 1 kpa i dopiero ujawnienie w kontrolowanej decyzji jednej z nich może skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Podkreślić należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany został pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zadaniem organu nadzoru było zatem ustalenie, czy kontrolowana przez niego decyzja została wydana przy spełnieniu wszystkich wymagań określonych w obowiązujących w dacie jej wydania przepisach prawnych, a także czy spełnienie tych wymagań zostało należycie wyjaśnione i udokumentowane. Z akt administracyjnych sprawy, przedstawionych Sądowi, wynika, iż organ nadzoru przeprowadził ocenę decyzji nr [..] Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. stosownie do powyższych reguł i wyprowadził właściwe wnioski. Nieuprawnione jest stanowisko strony skarżącej, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w W. wydając zakwestionowaną decyzję wadliwie zastosował art. 54 ust. 1 i ust. 2, lit. a) i lit. h) rozporządzenia WE nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE.L. 2004. 165. 1, Dz.U. UE-sp.03-45-200 z późn. zm.). Zgodnie z ustępem 1 tego artykułu w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Wśród środków zaradczych, do jakich zobowiązany zostanie podmiot gospodarczy przez właściwy organ w przypadku wykrycia niezgodności rozporządzenie w ust. 2 wymienionego artykułu między innymi, przewiduje: – nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywność lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, zasadami dotyczącym zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt, – ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt, – monitorowanie, oraz w razie konieczności, nakazanie wycofania i/lub zniszczenia paszy lub żywności, – upoważnienie do wykorzystania paszy lub żywności do celów innych niż te, do których były początkowo przeznaczone, – wszelkie inne środki jakie właściwy organ uznaje za właściwe. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że zakazy oraz nakazy nałożone przez Powiatowego Lekarza Weterynarii mieszczą się w katalogu działań, o których mowa w art. 54 ust. 1, a wskazanych w art. 54 ust. 2 rozporządzenia. Ponadto wskazać należy, że stosownie do art. 9 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego, produkty pochodzenia zwierzęcego mogą być wprowadzane na rynek, jeżeli zostały pozyskane od zwierząt lub ze zwierząt lub są zwierzętami, które: 1. spełniają wymagania weterynaryjne określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt; 2. były karmione paszami spełniającymi wymagania określone w przepisach o paszach. Natomiast zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych pasażowalnych gąbczastych encefalopatii (Dz.U.UE.L z 2001, Nr 147 ze zmian.), zabrania się karmienia przeżuwaczy białkami pochodzenia zwierzęcego (art. 7 ust. 1), przy czym zakaz ten rozszerza się na zwierzęta inne niż przeżuwacze oraz ogranicza się, w zakresie karmienia tych zwierząt produktami pochodzenia zwierzęcego, zgodnie z załącznikiem IV pkt I a Rozporządzenia (art. 7 ust. 2) na zwierzęta hodowlane, z wyjątkiem karmienia mięsożernych zwierząt futerkowych wymienionymi tam składnikami. Bezzasadność zarzutu skargi dotyczącego wydania decyzji przez Powiatowego Lekarza Weterynarii bez podstawy prawnej potwierdza także regulacja zawarta w art. 7 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (Dz. U. 2006.144.1045 ze zm.), z treści którego wynika wprost, że powiatowy lekarz weterynarii jest na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej właściwym organem w rozumieniu m.in. rozporządzenia nr 882/2004, i rozporządzenia nr 999/2001 oraz przepisów wydanych w trybie tych rozporządzeń i w tym zakresie wydaje się z urzędu, chyba że przepisy wymienionych rozporządzeń, lub przepisy wydane w trybie tych rozporządzeń, lub ustawa stanowią inaczej. Z przytoczonych przepisów prawa unijnego wynika zatem wprost zakaz karmienia zwierząt hodowlanych niebędących mięsożernymi zwierzętami futerkowymi (w tym przypadku bydła i trzody chlewnej) białkami pochodzenia zwierzęcego. Jak słusznie wskazał organ nadzoru obecność tego rodzaju składników w paszy podawanej zwierzętom hodowlanym oznacza, że pasza nie odpowiada wymaganiom określonym w powołanych przepisach, a w konsekwencji zwierzęta nią karmione nie spełniają wymogu z art. 9 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego i w myśl tego przepisu nie mogą być wprowadzane na rynek. Przypomnieć warto, że dniem 1 maja 2004 r. prawo wspólnotowe stało się w Polsce częścią krajowego porządku prawnego i stosowane być musi zgodnie z zasadami bezpośredniego skutku, pierwszeństwa i efektywności, a jego regulacje mają pierwszeństwo przed normami krajowymi. Przepisy rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady mają zastosowanie bezpośrednie. Przy prowspólnotowej przy tym wykładni przepisów unijnych należy kierować się celami wprowadzenia określonych norm, obostrzeń procedur, nakazów czy zakazów. Lektura preambuł do obu stosowanych w sprawie Rozporządzeń (Nr 999/2001 i 882/2004) nie pozostawia wątpliwości, że ww. reguły prawodawstwa wspólnotowego mają na celu zapewnienie bezpiecznych i zdrowych pasz i żywności oraz ochronę zdrowia publicznego, a sankcje przewidziane za naruszenia norm prawa paszowego i żywnościowego mają być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. W świetle przytoczonych uregulowań prawnych nie można przypisać decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zauważyć należy, że z punktu widzenia rygorystycznych reguł żywienia zwierząt hodowlanych, nawet jednorazowy fakt stwierdzenia w stosowanej do karmienia paszy niedozwolonego składnika, obliguje do zastosowania względem hodowcy właściwych środków zaradczych, prowadzących do zapobieżenia niepożądanym skutkom zjedzenia niewłaściwej karmy przez zwierzęta hodowane z przeznaczeniem do spożycia. Nie może mieć zatem znaczenia okoliczność braku ustalenia ilości niedozwolonego białka zwierzęcego w paszy pobranej do badań w czasie kontroli weterynaryjnej w gospodarstwie rolnym skarżącego. Ustawodawstwo nie uzależnia bowiem konieczności stosowania sankcji od wielokrotności stwierdzenia naruszenia wymagań prawa paszowego i żywieniowego, ani od oceny stanu zdrowia zwierząt, jak też od ilości stwierdzonego w paszy niedozwolonego składnika. Podzielić zatem należy stanowisko organu nadzoru, że dla oceny kontrolowanej decyzji w postępowaniu nieważnościowym bez znaczenia była kwestia braku określenia ilości niedozwolonego składnika w paszy, podnoszona przez stronę skarżącą. Za nieuprawniony Sąd uznał również zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została do osoby niebędącej stroną w postępowaniu. Zatem przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest pominięcie strony postępowania lecz skierowanie decyzji do, która takiego przymiotu w ogóle konkretnym postępowaniu nie posiada. W sprawie niniejszej taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd nie stwierdził również naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał, że zarzuty podniesione w skardze są nieuzasadnione i nie mogą odnieść zamierzonego skutku prawnego, bowiem organy obu instancji dokonały trafnej oceny kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym w/w decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.