II GSK 2276/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Cezary Pryca sędziowie NSA Andrzej Kisielewicz Irena Wiszniewska-Białecka (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1107/14 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz P. S. kwotę 2025 (dwa tysiące dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wyrokiem z 20 maja 2015 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 1107/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; p.p.s.a.), oddalił skargę P. S. (skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 14 sierpnia 2013 r. w Inowrocławiu na drodze krajowej nr 15 przeprowadzono kontrolę trzyosiowego pojazdu marki Volvo z przyczepą marki Krone, którym kierował P. D., wykonując przejazd drogowy z ładunkiem w postaci szamb betonowych. Skontrolowany zespół pojazdów został zważony przy użyciu wagi LP 600 i na tej podstawie ustalono, że: 1) nacisk podwójnej osi napędowej wyniósł 24,45 t, przekraczając o 26,68% dopuszczalną wartość, 2) nacisk pojedynczej osi nienapędowej wyniósł 10,85 t, przekraczając o 8,5% dopuszczalną wartość, 3) masa całkowita pojazdu członowego wyniosła 48,7 t, przekraczając o 21,75% dopuszczalną wartość, 4) długość pojazdu wynosił 18,96 m, przekraczając dopuszczalną wartość o 0,21 m. Wskutek stwierdzonych przekroczeń dopuszczalnych norm, Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (WITD) decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15 000 zł za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym o wymiarach zewnętrznych, masie całkowitej i naciskach osi odpowiadających zezwoleniu kategorii VII, z ładunkiem innym niż ładunek niepodzielny (art. 140aa ust. 1 - 3 oraz art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm.; p.r.d.). Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji. Zarzucił m.in., że ważenia pojazdu dokonano niezgodnie z instrukcją wag oraz że błędnie uznano, iż skarżący był podmiotem wykonującym przejazd. GITD decyzją z [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie WITD. Organ odwoławczy uznał, że parametry wagowe stwierdzone podczas czynności kontrolnych (zwłaszcza pomiar nacisku podwójnej osi napędowej) przemawiały za nałożeniem kary pieniężnej za brak zezwolenia kategorii VII, wydawanego - stosownie do lp. 7 załącznika nr 1 do p.r.d. - na przejazd pojazdu: a) o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I-VI; b) o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. GITD stwierdził, że skarżący w dniu kontroli legitymował się ważnym zezwoleniem kategorii VI na przejazd pojazdu nienormatywnego, jednak zezwolenie to nie uprawniało do przewozu ładunku podzielnego, którym w niniejszej sprawie były elementy betonowe. Organ dodał, że za stwierdzone naruszenie odpowiedzialność ponosi skarżący jako podmiot wykonujący przejazd, a nie kierowca. GITD uznał, że wbrew zarzutom skarżącego procedura ważenia odbyła się prawidłowo, za pomocą zalegalizowanych przyrządów pomiarowych. Organ odwoławczy uznał również, że nie było konieczności ponownego przesłuchania kierowcy. Skarżący złożył do WSA skargę na tę decyzję. Zarzucił m.in.: nieprawidłowe uznanie go za podmiot wykonujący przejazd, wadliwe nałożenie kary za przejazd tylko jednego pojazdu nienormatywnego, niewłaściwe wyznaczenie parametrów wagowych kontrolowanego pojazdu, nieprzeprowadzenie wnioskowanego dowodu z przesłuchania kierowcy. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę. Po pierwsze, WSA wskazał, że stosownie do art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d. ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, zaś przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez takiego zezwolenia lub niezgodnie z określonymi w nim warunkami jest zagrożony - stosownie do art. 140aa ust. 1 i 2 p.r.d. - nałożeniem kary pieniężnej. Po drugie, WSA wyjaśnił, że przejazd skontrolowanym w tej sprawie pojazdem został zakwalifikowany jako wykonany bez zezwolenia kategorii VII, gdyż tylko ta kategoria zezwolenia dopuszcza przekroczenie normy dotyczącej nacisku osi podwójnych, a takie przekroczenie nacisku zostało stwierdzone w tej sprawie. Sąd zauważył przy tym, że okazane w trakcie kontroli drogowej zezwolenie kategorii VI nie uprawniało do przewozu ładunku podzielnego (elementy betonowe), który był przewożony skontrolowanym pojazdem nienormatywnym. Po trzecie, WSA wskazał, że poza przekroczeniem dopuszczalnego nacisku na podwójnej osi napędowej i dopuszczalnej długości zespołu pojazdów, stwierdzono również przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej o więcej niż 20%. Zdaniem Sądu, w takim przypadku organy były uprawnione do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej określonej w art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d. Po czwarte, WSA nie podzielił argumentów skarżącego kwestionujących sposób użycia wag. Wskazał, że do pomiarów nacisków osi i rzeczywistej masy całkowitej zespołu pojazdów wykorzystano wagę typu LP 600, która w dniu kontroli miała ważne świadectwo legalizacji ponownej, a miejsce ważenia wedle protokołu pomiaru pochylenia terenu było zatwierdzone do kontroli pojazdów przez uprawnionego geodetę. Po piąte, WSA za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 140aa ust. 1 p.r.d. przez nałożenie kary za przejazd tylko jednego pojazdu nienormatywnego. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko GITD, że przepis ten dotyczy przejazdu zarówno wielu, jak i jednego pojazdu nienormatywnego. Po szóste, WSA uznał, że organy administracji nie naruszyły art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; k.p.a.), ponieważ zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, oparły swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny, a także prawidłowo uzasadniły wydane w sprawie decyzje. WSA podzielił przy tym stanowisko organów administracji, że ponowne przesłuchanie kierowcy pojazdu - o co wnosił skarżący - nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. II Skargę kasacyjną od wyroku WSA złożył skarżący, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów opłat sądowych i zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucił wyrokowi WSA: 1) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art.7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez WSA, że organy dokonały właściwych ustaleń faktycznych w sprawie wskazując, że wagi LP 600 mogły być użyte do pomiarów masy i nacisku osi wielokrotnych kontrolowanego pojazdu; skarżący wykazał w toku postępowania, że dokonane pomiary są wątpliwe, wskazał regulacje prawne, które nie uprawniają do ustalenia za pomocą tych wag rzeczywistej masy całkowitej oraz wartości nacisku osi wielokrotnych pojazdu; 2) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 15 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez WSA, że organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie wskazując, że wagi LP 600 mogą wyznaczać prawidłowo nacisk osi bez połączenia ich ze sobą; skarżący wykazał w toku postępowania, że dokonane pomiary są wątpliwe, ponieważ pomiaru dokonano niezgodnie z zaleceniami producenta wag, instrukcji użytkowania urządzeń pomiarowych, wagi te nie stanowiły "pomostu" wagowego; 3) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 15 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na przyjęciu przez WSA błędnych ustaleń faktycznych, że pomiary masy i nacisku osi wielokrotnych kontrolowanego pojazdu były prawidłowe; skarżący wykazał w toku postępowania, że dokonane pomiary są niewiarygodne ze względu na to, że użyte do pomiarów wagi przeznaczone są zgodnie z instrukcją ich użytkowania do pomiarów nacisków kół oraz osi pojedynczych; 4) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu przez WSA, że organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych kwalifikując przewóz ładunku podzielnego w odniesieniu do przedstawionych dowodów przez skarżącą potwierdzających przewóz ładunku niepodzielnego i uznanie tego faktu jako spełnienie wymagań posiadania na czas przewozu ładunku zezwolenia kat VII; skarżący w toku postępowania wykazał, że niewłaściwie określono kategorię zezwolenia wobec bezspornego transportu ładunku niepodzielnego i posiadaniu na okoliczność transportu zezwolenia kategorii VI; w ocenie skarżącego ma to zasadnicze znaczenie dla sprawy; WSA nie rozpoznał podnoszonego argumentu przez skarżącego; 5) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu przez WSA, że organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych kwalifikując wyniki pomiaru jako spełnienie wymagań posiadania na czas przewozu ładunku zezwolenia kat. VII; skarżący w toku postępowania wykazał, że dokonana klasyfikacja zarzuconego naruszenia jest błędna, ponieważ zezwolenie kategorii VII dotyczy jedynie wartości pojedynczej osi napędowej, podczas gdy kontrola drogowa wykazała zdaniem organu przekroczenie podwójnej osi napędowej i przede wszystkim w tym zakresie określono należną karę; 6) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 2 ust 35a w zw. z art. 41 ust. 1 - 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) w związku z § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a, § 5 ust. 1 pkt 2 lit. c i § 57 ust. 3 rozporządzenia Ministra infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów i zakresu ich niezbędnego wyposażenia (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 951; rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r.), polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu w niniejszej sprawie; skarżący w toku postępowania wykazał, że dla wyznaczenia wartości nacisków pojedynczej osi nie napędowej lub osi wielokrotnej (podwójnej napędowej) nie jest dozwolone sięganie do regulacji rozporządzenia Ministra infrastruktury z 31 grudnia 2002 r.; 7) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu przez WSA z jednej strony podniesionych w toku postępowania administracyjnego przez skarżącego istotnych faktów, a z drugiej - dokonanych przez organ uchybień i w konsekwencji niewyjaśnienie, czy skarżący realizował przewóz w dniu kontroli drogowej; 8) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ,art. 145 § 2 , art. 135 p.p.s.a. przez nierozpoznanie przez WSA podniesionych w toku postępowania administracyjnego przez skarżącego faktów i argumentów związanych z udowodnionym przez stronę użyczeniem pojazdu i związanym z tym niewłaściwym określeniem strony postępowania, 9) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c art. 135 p.p.s.a. przez nierozpoznanie przez WSA podniesionych w toku postępowania administracyjnego przez skarżącego okoliczności dotyczących udziału kierowcy w kontroli drogowej i z jednej strony przyjęcie przez organy dowodu w postaci podpisu kierowcy na dokumentach pokontrolnych (kierowca nie został zapoznany z dokumentacją pokontrolną i w żadnym stopniu nie reprezentował interesu strony podczas kontroli drogowej), a drugiej strony, że organy błędnie oceniły udział kierowcy w kontroli drogowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozszerzył argumentację podniesioną w zarzutach. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie, w jakim dotyczy on nieprawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie dotyczącym nieprawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę uznania, że wnoszący skargę kasacyjną dopuścił się przekroczenia masy całkowitej pojazdu o 8,7 tony. Ustalenia te poczyniono bowiem na podstawie zsumowania pomiarów nacisku na poszczególne osie pojazdu, dokonanych za pomocą dwóch wag służących do pomiarów statycznych. Zdaniem kasatora, wagi te nie są przeznaczone do ważenia całego pojazdu. Organ odwoławczy, wypowiadając się w tej kwestii, stwierdził (s. 11 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), że do określania sposobu ważenia pojazdów służą odpowiednie instrukcje obsługi użytkowanych urządzeń oraz że przed dokonaniem ważenia kierowcy są instruowani jakie czynności mają wykonać w trakcie pomiarów. GITD zwrócił uwagę, że w trakcie kontroli w dniu 14 sierpnia 2013 r. kierowca podpisał się pod "instrukcją ważenia pojazdów". Również WSA nie podzielił argumentacji skarżącego, że wagi użyte podczas kontroli mogły być wykorzystywane do wyznaczania masy całkowitej. Zarówno GITD, jak i WSA nie powołali się jednak na konkretne fragmenty instrukcji, które wskazywałyby na dokonanie takiego pomiaru. Instrukcji wag nie ma również w aktach sprawy, wobec tego, że nie jest ona aktem obowiązującego prawa, nie jest znana Sądowi z urzędu. Należy ponadto zwrócić uwagę na to, że przyjęta metoda ważenia całego pojazdu drogą sumowania pomiarów cząstkowych, dotyczących nacisku na poszczególne jego osie, może budzić wątpliwości w świetle ogólnie dostępnej wiedzy z zakresu fizyki, która podpowiada, że masa całkowita pewnego układu fizycznego stanowi sumę masy jego elementów (części) pod warunkiem, że te części nie oddziaływają na siebie wzajemnie (tzw. masa addytywna). Tym samym należy również uznać za uzasadnione zarzuty procesowe dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w zakresie, w jakim przyjęto, że wykonujący przewóz pojazdem nienormatywnym przekroczył dopuszczalną masę całkowitą pojazdu o 21,75%, co uzasadniało wymierzenie kary na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d., w wymiarze 15 000 zł. Mając to na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tym zakresie WSA nie wywiązał się z obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej. NSA nie podziela natomiast pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W szczególności nie jest uzasadniony zarzut błędnego przyporządkowania stwierdzonych naruszeń wymaganiom związanym z zezwoleniem na przejazd pojazdem nienormatywnym kategorii VII. Jednym z tych naruszeń było przekroczenie dopuszczalnego nacisku na oś podwójną pojazdu o 26,68%. Ze względu na to właśnie przekroczenie (parametr pojazdu), pojazd nie kwalifikuje się do zezwolenia kat. VI (wymagania dotyczące zezwolenia tej kategorii określa lp.6 załącznika nr 1 p.r.d.). Przepis art. 64d ust. 1 p.r.d. stanowi natomiast, że zezwolenie kat. VII wydaje się dla pojazdu, którego ruch, ze względu na jego wymiary, masę lub naciski osi, nie jest możliwy na podstawie zezwoleń kategorii I-VI. Przepis art. 64d ust. 2 pkt 1 p.r.d. nie dopuszcza co prawda wydawania zezwoleń kat. VII na przejazd pojazdu nienormatywnego, przewożącego ładunek podzielny, ale art. 140aa ust. 1 p.r.d. przewiduje nałożenie kary zarówno za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez wymaganego zezwolenia, jak i za przejazd takich pojazdów niezgodnie z warunkami określonymi dla odpowiedniego zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu niewłaściwego wskazania przez organy podmiotu (osoby) wykonującej skontrolowany przewóz drogowy. Okoliczności sprawy nie potwierdzają, że wnoszący skargę kasacyjną nie był podmiotem wykonującym przewóz drogowy. Na poparcie tego twierdzenia skarżący przedstawił w toku postępowania administracyjnego fakturę pro forma (mającą świadczyć o sprzedaży w dniu 8 sierpnia 2013 r. pojazdu, który został poddany kontroli 14 sierpnia 2013 r.) oraz kopię wniosku do GITD o wycofanie z dniem 12 sierpnia 2013 r. wspomnianego pojazdu z wykazu pojazdów zgłoszonych do wydanego skarżącemu zaświadczenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego na potrzeby własne. WITD w decyzji z [...] kwietnia 2014 r. zasadnie ocenił, że dowody te nie są wiarygodne. Na podstawie innych dowodów ustalono bowiem, że pojazd skontrolowany 14 sierpnia 2013 r. co najmniej do początku stycznia 2014 r. był zarejestrowany na skarżącego, zaś wniosek o wycofanie tego pojazdu z wykazu pojazdów zgłoszonych do zaświadczenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego na potrzeby własne został wysłany do GITD 27 sierpnia 2013 r., czyli po kontroli drogowej. Ponadto w trakcie kontroli kierowca pojazdu zeznał, że wykonywał przewóz na rzecz skarżącego, okazując zezwolenie na przejazd pojazdem nienormatywnym kategorii VI, wypis z licencji i dowody rejestracyjne pojazdu i przyczepy wystawione na skarżącego. Niezasadny jest również zarzut, że pomiaru nacisku na osie pojazdu dokonano dwoma niepołączonymi ze sobą wagami. Spełnienie tego wymagania jest warunkiem prawidłowego pomiaru, niemniej jednak kierowca pouczony o zasadach dokonywania pomiarów i obecny przy tych pomiarach nie zgłaszał w tym zakresie żadnych uwag i zastrzeżeń, a wnoszący skargę kasacyjną nie przedstawił żadnych dowodów, które by podważały prawidłowość zastosowania dwóch wag do pomiaru nacisku na poszczególne osie pojazdu. Z tym zarzutem łączy się kolejny zarzut dotyczący niezbadania przez WSA udziału kierowcy w czynnościach kontrolnych. Ten udział dokumentuje protokół kontroli, z którego wynika, że kierowca był obecny podczas kontroli, został pouczony o zasadach przeprowadzenia kontroli, został zapoznany z treścią protokołu i wynikami kontroli i zaakceptował ustalenia zawarte w protokole składając pod nimi własnoręczny podpis. Z tych względów kwestia, czy kierowca reprezentował interes strony podczas kontroli jest wyłącznie kwestią do wyjaśnienia pomiędzy przedsiębiorcą a kierowcą i ewentualnych roszczeń przedsiębiorcy wobec zatrudnionego przez niego kierowcy. Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).