II SA/Wa 1428/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung Sławomir Fularski (sprawozdawca) Protokolant straszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi D.Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego – oddala skargę – Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Komendant Wojewódzki Policji w L., na podstawie art. 92 ust. 1 a contrario i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, dalej jako "ustawa o Policji") oraz § 7, § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j. Dz. U. 2013 r., poz. 1130, dalej jako "rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r."), po rozpatrzeniu sprawy D.Z. zobowiązał ww. funkcjonariusza do dokonania zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres: - od dnia [...] września 2013 r. do dnia [...] listopada 2013 r. (wypłata świadczenia nastąpiła w 2013 r.), w kwocie brutto: [...] zł podatek pobrano w kwocie: [...] zł, tj. netto: [...] zł - od dnia [...] grudnia 2013 r. do dnia [...] stycznia 2014 r. (wypłata świadczenia nastąpiła w 2014 r.) w kwocie brutto: [...] zł, podatku nie pobrano, tj. netto: [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że z uwagi na fakt, iż z dniem [...] września 2013 r. skarżący utracił uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a przedmiotowe świadczenie zostało wypłacone policjantowi do dnia [...] stycznia 2014 r., jest on zobowiązany do zwrotu przedmiotowego równoważnika w wysokości brutto: [...] zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D.Z. wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem odwołującego się organ I instancji błędnie zinterpretował § 6 pkt 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. uznając, że policjant uzyskał w chwili śmierci spadkodawcy, tj. jego matki, lokal mieszkalny położony w miejscowości [...], ul. [...]. W momencie śmierci spadkodawcy dochodzi bowiem jedynie, zgodnie z art. 924 Kodeksu cywilnego, do otwarcia spadku, a zgodnie z art. 925 Kodeksu cywilnego spadkobierca nabywa spadek, w tym przypadku dom, z chwilą otwarcia spadku, nie jest on jednak jeszcze właścicielem masy spadkowej. Staje się on jej właścicielem, posiadającym tytuł prawny, dopiero po stwierdzeniu nabycia spadku przez właściwy sąd, na mocy art. 1025 § 1 Kodeksu cywilnego. Spadkobierca ma jedynie prawo zajmować mieszkanie, bądź dom przez 3 miesiące od dnia śmierci spadkodawcy, o czym stanowi art. 923 § 1 Kodeksu cywilnego, nie posiada jednak zgodnie z powyższym żadnego tytułu prawnego do mieszkania, czy też domu. Niezwłocznie po śmierci matki odwołujący się złożył w Sądzie Rejonowym w [...] wniosek o stwierdzenie nabycia spadku i w rezultacie w dniu [...] lutego 2014 r. postanowienie ww. sądu o nabyciu spadku uprawomocniło się. Trudno więc uznać, że od dnia [...] września 2013 r., czyli od momentu śmierci matki, do dnia [...] lutego 2014 r. odwołujący się posiadał jakikolwiek tytuł prawny do zajmowania domu, będącego przedmiotem spadku. Niezwłocznie po uprawomocnieniu się postanowienia o nabyciu spadku złożył zaś oświadczenie mieszkaniowe w KWP w L. o zaistniałej sytuacji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako "K.p.a."), art. 6 a ust. 2 pkt 2, art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, § 1 ust. 1 pkt 5 i § 7 oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał, że funkcjonariusz otrzymywał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] listopada 2008 r. do dnia [...] stycznia 2014 r. w wymiarze przewidzianym dla policjanta posiadającego rodzinę. Oświadczeniem mieszkaniowym do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dnia [...] lutego 2014 r. policjant poinformował, że posiada dom będący przedmiotem spadku, usytuowany w [...] przy ul. [...], o powierzchni mieszkalnej 60 m2. Ponadto z przedłożonej przez stronę kserokopii postanowienia Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia [...] stycznia 2014 r. sygn. akt [...] wynika, że spadek po H.Z., zmarłej w dniu [...] września 2013 r. w L., ostatnio zamieszkałej w [...], na podstawie ustawy nabył syn D.Z. Organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają (nie posiadali) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Szczegółowe zasady omawianego świadczenia kształtuje rozporządzenie MSWiA z 28 czerwca 2002 r., które zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej - art. 92 ust. 2 ustawy o Policji. Przepis § 7 ww. rozporządzenia enumeratywnie wylicza przesłanki w przypadku zaistnienia których wydaje się decyzję o zwrocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jednym z casusów określonych przez pkt 1 jest nienależne pobranie na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika. Jednocześnie organ zaznaczył, że zgodnie z regulacją § 5 ww. rozporządzenia policjant jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość. W ocenie organu, w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest fakt, że D.Z. jest spadkobiercą po zmarłej w dniu [...] września 2013 r. H.Z. Jak wynika z akt sprawy przedmiotem spadku jest dom usytuowany w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby przez policjanta, o powierzchni 60 m2. Zatem udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia, tj.: min. 14 m2. O powyższym funkcjonariusz nie poinformował Komendanta Wojewódzkiego Policji w L., składając nowe oświadczenie mieszkaniowe. W tym czasie policjant pobierał przedmiotowy równoważnik na mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Policjant nie powiadomił we właściwym czasie o zmianach mających wpływ na prawo do przedmiotowego równoważnika. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę fakt, że z dniem [...] września 2013 r. przestał spełniać warunki do pobierania ww. równoważnika, a przedmiotowe świadczenie było mu wypłacane do [...] stycznia 2014 r., organ I instancji słusznie orzekł o zwrocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uznając je jako nienależne. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D.Z. (dalej jako "skarżący"). Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię § 6 pkt 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., art. 924 i art. 1025 § 1 Kodeksu cywilnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wydając decyzję organ II instancji naruszył art. 7 K.p.a., bowiem zasada dochodzenia prawdy obiektywnej nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia jej stanu rzeczywistego. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie dokonał analizy prawnej przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących spadków i tego kiedy spadkobierca staje się właścicielem ruchomości, bądź nieruchomości i kiedy nabywa do nich tytuł prawny. Organ rozpatrując odwołanie w ogóle nie wziął pod uwagę obrazy przepisów prawa materialnego i nie odniósł się do wykładni § 6 pkt 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2014 r., błędnie interpretując tenże przepis. Skarżący powtórzył przy tym swoją argumentację podniesioną w uprzednio złożonym odwołaniu. W jego ocenie organy obu instancji błędnie zinterpretowały samo słowo "uzyskał", o którym mowa w ww. przepisie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Dodał, że rozpatrując sprawę organ orzekający miał na uwadze, iż skarżący prawo do równoważnika utracił na podstawie decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r. Natomiast niniejsze postępowanie dotyczyło już wyłącznie zwrotu nadpłaconych kwot równoważnika. Wobec powyższego organy nie badały przesłanki cofnięcia uprawnienia, wyszczególnionej w § 6 pkt 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., którą podnosi strona zarówno w odwołaniu, jak i we wniesionej skardze. Organ odwoławczy zauważył nadto, że skarżący jako spadkobierca spadku nie odrzucił, zatem z chwilą śmierci spadkodawcy, tj.: [...] września 2013 r. nabył spadek z mocy ustawy i stał się właścicielem domu usytuowanego w [...] przy ul. [...]. Tym samym nie można uznać, że do nabycia spadku doszło dopiero z dniem uprawomocnienia się postanowienia o stwierdzeniu jego nabycia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W ocenie Sądu skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji nie narusza prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią powoływane już wyżej przepisy ustawy o Policji oraz rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. W myśl art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Realizacja tego prawa przybiera formę administracyjnego przydziału lokalu mieszkalnego, udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie (art. 94 ust. 1 ustawy) lub wypłaty równoważnika pieniężnego za jego brak (art. 92 ust. 1 ustawy). Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają m.in. domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji (pkt 5). Z kolei § 6 rozporządzenia określa przesłanki wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wymieniając m.in. sytuację, w której policjant w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia (pkt 4). W myśl § 3 rozporządzenia, ustalenia uprawnień policjanta i jego małżonka do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia. Przepis § 5 rozporządzenia stanowi, że policjant jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość. Przepis § 7 rozporządzenia enumeratywnie wylicza przesłanki, w przypadku zaistnienia których wydaje się decyzję o zwrocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jedną z nich jest nienależne pobranie równoważnika na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość (§ 7 pkt 1). Z akt sprawy wynika, że skarżący jest spadkobiercą po zmarłej w dniu [...] września 2013 r. matce – H.Z.. Przedmiotem spadku jest nieruchomość usytuowana w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby przez skarżącego, zabudowana domem jednorodzinnym, o łącznej powierzchni 60 m2. Udział w spadku odpowiada zatem co najmniej dwóm normom zaludnienia, tj. m.in. 14 m 2. Powyższe oznacza, że spełnione zostały przesłanki, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., wykluczające możliwość otrzymywania przez funkcjonariusza równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zauważyć również należy, że w okresie od dnia [...] listopada 2008 r. do dnia [...] stycznia 2014 r. skarżący pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Podstawę wypłaty równoważnika stanowiło oświadczenie mieszkaniowe funkcjonariusza. Z akt sprawy nie wynika zaś, aby skarżący zawiadomił właściwy organ, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o okoliczności nabycia spadku w myśl § 5 powołanego rozporządzenia. W konsekwencji powyższego zaniechania, mając na względzie przepis § 7 pkt 1 rozporządzenia, organ I instancji zasadnie wydał wobec skarżącego orzeczenie, utrzymane następnie w mocy przez organ odwoławczy, o zwrocie na rzecz Komendy Wojewódzkiej Policji w L. wypłaconego równoważnika za okres od [...] września 2013 r. do [...] stycznia 2014 r. w określonej w decyzji wysokości. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, że kwestie otwarcia, nabycia i powołania do spadku regulują przepisy art. 924 i 925 Kodeksu cywilnego. Z przepisów tych wynika, że spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy, a spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku, o ile spadek nie zostanie odrzucony w ciągu sześciu miesięcy od dnia, w którym spadkodawca dowiedział się o tytule swego powołania, jak stanowi art. 1015 § 1 Kodeksu cywilnego. Poza sporem pozostaje, że w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca odrzucenie spadku przez skarżącego jako spadkobiercę. Zatem uznać należy, stosownie do powołanych wyżej przepisów, że już z chwilą śmierci spadkodawcy ([...] września 2013 r.) skarżący nabył spadek z mocy ustawy. Tym samym nie można uznać, że do nabycia spadku doszło dopiero z dniem uprawomocnienia się postanowienia o stwierdzeniu jego nabycia. Reasumując, stwierdzić należy, że organ nie naruszył prawa wydając decyzję w przedmiocie zobowiązania skarżącego do zwrotu na rzecz Komendy Wojewódzkiej Policji w L. nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za ww. okres w wysokości [...] zł. Z dniem [...] września 2013 r. skarżący przestał bowiem spełniać warunki do pobierania ww. świadczenia, które - jak wynika z powołanych wyżej przepisów - jest rygorystycznie reglamentowanym uprawnieniem. Nieznajomość wskazanych wyżej przepisów prawa przez funkcjonariusza Policji nie stanowi przesłanki uzasadniającej odstąpienie organu od wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. W konkluzji Sąd stwierdza, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, zaś zarzuty podniesione w skardze są nieuzasadnione. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.