II OSK 425/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: specjalista Agnieszka Gontarz z udziałem Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Katowicach J. K. po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2629/14 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia paszportu 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. i umarza postępowanie administracyjne; 2) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz M. S. kwotę 950 zł (dziewięćset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2629/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie unieważnienia paszportu. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 24 marca 2014 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej G.-Z. skierował do Wojewody [...] wniosek o wydanie o unieważnieniu paszportu M. S., seria [...] numer [...], gdyż wobec tej osoby prowadzone jest postępowanie przygotowawcze w sprawie karnej (akt [...]). Pismem z 27 czerwca 2014 r. Prokurator poinformował Wojewodę, że postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. odmówiono uchylenia tymczasowego aresztowania. Decyzją z [...] lipca 2014 r. Wojewoda [...] orzekł o unieważnieniu paszportu serii [...] numer [...], ważnego do 13 sierpnia 2014 r., wydanego M. S., urodzonej [...] lipca 1982 r. Organ wskazał, że - zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 268 ze. zm.) - dokument paszportowy podlega unieważnieniu na wniosek organu prowadzącego przeciwko posiadaczowi dokumentu paszportowego postępowanie przygotowawcze w sprawie karnej. Wydanie decyzji na tej podstawie prawnej ma charakter obligatoryjny. Z wnioskiem o cofnięcie paszportu wystąpił uprawniony organ, a przeciwko M. S. prowadzone jest postępowanie przygotowawcze w sprawie karnej. W dniu wydania decyzji przez organ I instancji zachodziły zatem przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie unieważnienia paszportu. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Minister Spraw Wewnętrznych, po rozpoznaniu odwołania M. S., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, iż - zgodnie z art. 39 ustawy o dokumentach paszportowych - unieważnienie dokumentu paszportowego następuje w drodze decyzji administracyjnej, a wniesienie odwołania od decyzji o unieważnieniu tego dokumentu nie wstrzymuje jej wykonania. Organ uznał, że sformułowane w odwołaniu zarzuty unieważnienia paszportu już nieważnego w świetle przepisów art. 7 Konstytucji są bezzasadne. Odnosząc się do wniosku strony o uchylenie postanowienia Wojewody [...] z 24 lipca 2014 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania stwierdzono, że organ I instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny i w efekcie odmówił zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W przedmiotowej sprawie jest bezsprzecznym, że M. S. nie jest stroną, na wniosek której wszczęto przedmiotowe postępowanie, a zatem nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o jego zawieszenie. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. S., podnosząc, iż zaskarżona decyzja dotyczy nieważnego paszportu i organ odwoławczy utrzymał w mocy bezprawną decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny z dnia orzekania. Wskazany w zaskarżonych decyzjach stan faktyczny jest nieprawdziwy, a jego opis szczątkowy, pomijający najistotniejsze okoliczności jakie zaistniały w zakresie utraty ważności paszportu. Działanie to uchybia podstawowym zasadom obowiązującego prawa administracyjnego, bowiem organ był zobowiązany przepisami Konstytucji RP do działania na podstawie i w granicach prawa, a nie na podstawie własnego przekonania. Narusza to zawarte w art. 32 ust. 1, art. 32 ust. 2 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa i zakaz dyskryminacji z nieznanych przyczyn. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy Prokurator Prokuratury Rejonowej dla W. W. delegowany do Prokuratury Okręgowej w W., działający w ramach pomocy prawnej udzielanej Prokuraturze Okręgowej w G. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako bezzasadną. Sąd uznał przy tym za bezsporne następujące istotne okoliczności faktyczne sprawy: skierowanie stosownego wniosku przez Prokuratora Rejonowego wobec prowadzenia postępowania przygotowawczego; wniosek ten był podtrzymany przed wydaniem decyzji o unieważnieniu paszportu (pismem Prokuratora Rejonowego z 27 czerwca 2014 r.) a potwierdzony przed organem odwoławczym - pismem z 25 września 2014 r.; wejście do obrotu decyzji organu I instancji [...] lipca 2014 r. (wobec daty doręczania – art. 110 k.p.a.) ze skutkiem od dnia wydania, tj. [...] lipca 2014 r., a więc przed dniem utraty ważności paszportu, tj. 13 sierpnia 2014 r. Sąd wskazał, że - w myśl art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o dokumentach paszportowych - wydanie decyzji o unieważnieniu paszportu jest obligatoryjne, gdy zachodzą okoliczności wskazane w tym przepisie. Zasadność zastosowania środka w postaci unieważnienia paszportu, co stanowi niewątpliwie określoną dolegliwość dla strony, pozostaje poza oceną organu administracji publicznej. Sąd podzielił stanowisko organu, że skierowanie przez prokuratora wniosku o unieważnienie paszportu może być kwestionowane jedynie w ramach środków służących podważeniu czynności prokuratora w ramach procedury karnej. Sąd zwrócił uwagę także, że chybiony jest zarzut unieważnienia paszportu, który był nieważny. Decyzja organu I instancji spowodowała wskazane w niej skutki prawne w postaci unieważnienia paszportu od dnia jej wydania, tj. [...] lipca 2014 r., co wynika z treści art. 39 ust. 2 ustawy o dokumentach paszportowych. Unieważnienie nastąpiło z tym dniem, a więc przed upływem terminu ważności paszportu, tj. 13 sierpnia 2014 r. Organ odwoławczy - wobec faktu, że ważność paszportu i tak wygasła przed rozpatrzeniem odwołania - obowiązany był jedynie do rozważenia zasadności wydania decyzji według stanu na dzień orzekania przez organ I instancji oraz w okresie ważności paszportu wynikającej z treści tego dokumentu. Przy przyjęciu odmiennego założenia (oceny według stanu na dzień orzekania w II instancji) dalsze postępowanie należałoby uznać za bezprzedmiotowe, a więc uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie, w myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skutkowałoby to jednak faktycznie brakiem oceny legalności orzeczenia organu I instancji, które miało określone skutki prawne także w sferze praw strony, wobec treści art. 39 ust. 2 ustawy o dokumentach paszportowych. Przyjęcie za słuszną tego rodzaju koncepcji naruszałoby więc zasadę dwuinstancyjności postępowania, rozumianą jako dwukrotne merytoryczne rozważenie sprawy (art. 15 k.p.a.), gdy decyzja wywarła już określone skutki prawne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca M. S., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: - rażące naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o dokumentach paszportowych, który to przepis w przedmiotowej sprawie nie mógł mieć zastosowania, bowiem na dzień wydania decyzji organu odwoławczego skarżąca nie miała ważnego paszportu, w okolicznościach, gdy skarżąca podnosiła te okoliczności a Sąd zaniechał ich właściwej oceny, - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie, której okoliczności przemawiają za wydaniem rozstrzygnięcia na korzyść skarżącej, - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozstrzygania: a) niedostrzeżenie nieprawidłowości w działaniu organu II instancji, który, będąc do tego zobowiązanym, nie naprawił licznych przeoczeń i naruszeń dokonanych w toku postępowania przed organami administracji publicznej, a Sąd uznał je za własne, c) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela, a tym samym danie nieuzasadnionego prymatu interesowi służby, d) art. 6-11 k.p.a. poprzez oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, e) rozdziału 4 k.p.a., w szczególności przepisy art. 76 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dopuszczenia dla oceny skarżącego dokumentów urzędowych w formie nakazanej przepisami § 1, § 4, § 6, § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów, który formalizuje dokonywane oceny policjanta nakazując dokonywać tego w formie opinii służbowej, od której przysługuje odwołanie, a nie w formie notatek urzędowych, przepisów art. 7 ust. 1 k.p.a. nakazującego wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przepisów art. 81 k.p.a. pozwalającego uznać okoliczności faktyczne za udowodnione, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, wszak nie zachodziły okoliczności wskazane w przepisach art. 10 § 2 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz rozpoznanie skargi i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych. Ponadto skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej podniósł, że wyrok Sądu I instancji narusza obowiązujący w Rzeczypospolitej Polskiej system prawa, poczynając od prawa krajowego jak i aquis communauitaire prawa wspólnotowego. Ponadto pełnomocnik skarżącej wywodzi, iż wydanie decyzji unieważniającej paszport stanowiło niedopuszczalne uznanie wyższości interesu publicznego nad interesem prywatnym, a także, iż Sąd w sposób niedopuszczalny skupił się wyłącznie na potwierdzeniu stawianych skarżącej przez prokuratura zarzutów, nie rozważając ich pod względem faktycznym i prawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prokurator Prokuratury Okręgowej w G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 268 ze. zm.), z uwagi na wydanie przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej w przedmiocie unieważnienia paszportu w dniu, w którym paszport był już nieważny. Zgodnie z art. 15 k.p.a. (według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji) postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W postępowaniu odwoławczym organ II instancji nie tylko dokonuje kontroli zasadności argumentów podniesionych odwołaniu, lecz ponownie rozpoznaje i rozstrzyga merytorycznie sprawę administracyjną. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w związku z tym w oparciu o stan faktyczny i stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ II instancji. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt b ustawy o dokumentach paszportowych dokument paszportowy podlega unieważnieniu na wniosek organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze, organu postępowania wykonawczego w sprawie karnej, w tym o przestępstwo skarbowe, przeciwko posiadaczowi dokumentu paszportowego. W tej sprawie taki wniosek został złożony przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej G.-Z. pismem z 24 marca 2014 r. Decyzją z [...] lipca 2014 r. Wojewoda [...] orzekł o unieważnieniu paszportu M. S. ważnego do 13 sierpnia 2014 r. Minister Spraw Wewnętrznych, po rozpoznaniu odwołania M. S., wydał w tej sprawie decyzję z dnia [...] października 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy nie uwzględnił jednak zmiany stanu prawnego i faktycznego w tej sprawie, gdyż w dacie wydania decyzji przez ten organ przedmiotowy paszport był już nieważny z powodu upływu terminu na jaki został wydany (do 13 sierpnia 2014 r.). Sąd I instancji błędnie uznał, że okoliczność ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie. To, że decyzja organu I instancji wywołała skutki prawne od dnia jej wydania (zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy) nie oznacza, że organ odwoławczy powinien orzekać według stanu prawnego na ten dzień, gdyż takie działanie istotnie narusza art. 15 k.p.a. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego opiera się co do zasady na dewolucji kompetencji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia. Organ ten nie może ograniczyć się tylko do weryfikacji decyzji organu I instancji, oceny jej legalności według stanu prawnego i faktycznego na dzień jej wydania. Skoro w tej sprawie w dacie orzekania o unieważnieniu paszportu przez organ odwoławczy paszport ten był już nieważny, to postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. W związku z powyższym zasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż nie zawiera ona uzasadnienia tych zarzutów (wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie jest całkowicie chaotyczne i niezrozumiałe. Autor powołuje przepisy, które w ogóle nie miały w sprawie zastosowania (np. § 1, § 4, § 6, § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Ze wskazanych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. -uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] oraz umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.