VII SA/Wa 2124/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi L R na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r.; znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267, ze zm.), dalej "k.p.a.", umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie dotyczącej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sieciom Energetycznym S.A. pozwolenia na budowę elektroenergetycznej linii napowietrznej 400kV [...], na terenie gmin: [...] i [...] - etap I - w zakresie budowy słupów nr: [...]. Organ wskazał, że L R, który odwołał się od ww. decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., nie brał udziału postępowaniu przed organem I instancji. Następnie wyjaśnił, że interes prawny w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę ma podmiot, który ma tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest tożsame ze znajdowaniem się jej w obszarze oddziaływania obiektu. Po analizie akt organ stwierdził, że skarżący wywodził swój interes prawny z tytułu współwłasności działek nr ew. [...] i [...], położonych w [...], gmina [...] ([...]). Organ podniósł, że z projektu zagospodarowania terenu wynikało, iż najbliżej zlokalizowany w stosunku do nieruchomości skarżącego jest słup nr [...] na działce nr ew. [...] (arkusz 9 - nr kol. Rys. 10) - oddalony o ponad 190 m od granicy z najbliższą działką skarżącego nr ew. [...]. W ocenie organu obszar oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w żadnym wypadku nie objął ww. działek. Położenie wskazanych działek względem projektowanego przedsięwzięcia (ETAP I), a zwłaszcza jego charakter wykluczały uznanie, iż sporna inwestycja będzie niosła ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działek wnioskodawcy, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Takie usytuowanie inwestycji (ETAP I) nie powodowało - mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa - ograniczeń w zagospodarowaniu działek skarżącego, zwłaszcza wynikających z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), dostępu do światła słonecznego - § 57. Inwestycja nie powoduje również ograniczenia możliwości korzystania z szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), jak i nie pozbawiała dostępu do drogi publicznej. Analiza materiału dowodowego nie wykazała ponadto, by sporna inwestycja powodowała ponadnormatywne uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (§ 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Działki skarżącego nie znajdują się zatem w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, wyznaczonym, w tym, o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Organ podkreślił, że roboty budowlane przewidziane w projekcie z całą pewnością nie objęły nieruchomości skarżącego. Oznacza to, że skarżący może bez przeszkód zagospodarować swoje nieruchomości. Organ podniósł także, że sam skarżący nie wskazał swego interesu prawnego tj. nie wykazał, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania nieruchomości będzie niedopuszczalny - w świetle przepisów prawa - wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia. Dalej stwierdził, że w sytuacji gdy osoby składające odwołanie, nie będąc do tego uprawnione, domagają się rozstrzygnięcia w sprawie, wówczas organ jest zobligowany wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożył L R zarzucając naruszenie: 1. art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego poprzez uznanie, iż skarżący nie posiada statusu strony ze względu na brak interesu prawnego po jego stronie, gdy tymczasem brak było jakichkolwiek podstaw by zapadło rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego zgodnie ze wskazanym przepisem prawa procesowego wobec faktu, że skarżący jest stroną postępowania, bowiem inwestycja ta winna być traktowana jako całość, niedopuszczalne jest wydawanie pozwolenia na budowę etapami, w stosunku tylko do niektórych elementów całej inwestycji bowiem linia może spełniać swą funkcję tylko i wyłącznie jako całość; 2. art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a przede wszystkim poprzez przyjęcie, iż skarżący nie posiada interesu prawnego do występowania w charakterze strony, gdy tymczasem skarżący posiada nie tylko interes faktyczny, ale również prawny, zatem przy wydawaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę na całość inwestycji winien być potraktowany przez organ jako strona niniejszego postępowania, w szczególności z uwagi na fakt, iż inwestycja polegająca na budowie napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 400 kV będzie przebiegała między innymi przez działkę stanowiącą jego własność, a zatem jego działka znajdzie się w bezpośrednim oddziaływaniu obiektu; 3. art. 33 ust. 1 w z w. z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że można wydać częściowe pozwolenie na budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej, gdy tymczasem zgodnie z doktryną, jak i orzecznictwem pozwolenie na budowę musi dotyczyć całego zamierzenia budowlanego, a w tej sprawie pozwolenie nie dotyczy jedynie jego niewielkiej części. Jeżeli organ przyjąłby właściwie, iż pozwolenie będzie dotyczyło całości zamierzenia budowlanego doszedłby do wniosku, iż inwestycja będzie przebiegała przez nieruchomość skarżącego, dlatego wówczas przyjąłby, iż rzeczywiście nieruchomości skarżącego niewątpliwie pozostają w obszarze oddziaływania obiektu, tak ze względu na przysługujące skarżącemu prawo własności, jak również konstytucyjnie chronione zdrowie i życie skarżącego, na które negatywnie będzie oddziaływała linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 400 kV, z powodu dużego emitowania pola elektroenergetycznego, którego oddziaływanie może powodować różne choroby, a także źle wpływać na samopoczucie ludzi, które to okoliczności organ również był wziąć pod rozwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie; 4. rażące naruszenie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż nieruchomości stanowiące własność skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania ww. obiektu - gdy tymczasem dla inwestycji jako jednej całości winno być wydane jedno pozwolenie na budowę, dla całego zamierzenia budowlanego, zatem należało uznać, iż linia jako całość bezsprzecznie będzie oddziaływała nie tylko na prawo własności nieruchomości skarżącego, alei na jego zdrowie i życie, co organ całkowicie pominął; 5. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, w szczególności poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie wszechstronnie zebranego materiału dowodowego; 6. obrazę naczelnych zasad postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7, 8, 9, 10, 12 k.p.a., w szczególności zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, które uniemożliwiły stronom wypowiedzenie się odnośnie zebranych w sprawie materiałów, jak również zgłoszenie ewentualnych żądań. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania L R, uznając, że odwołujący się nie jest stroną postępowania - umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014r. udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji liniowej - elektroenergetycznej linii napowietrznej 400 KV [...] na wymienionych działkach wraz z montażem przewodów na wskazanych przęsłach. Wyjaśnić zatem na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje tylko stronie postępowania. Tym samym w przypadku, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, to organ ten - przed wydaniem decyzji merytorycznej – ma obowiązek sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie zostało wniesione prawidłowo, w tym - czy pochodzi od strony postępowania. W przypadku uznania, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze (zob. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98). Jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. To ostatnie pojęcie zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym "obszar oddziaływania obiektu" oznacza teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu cytowanego przepisu, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne i przepisów wykonawczych do ustaw. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że celem przywołanego art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w tym przepisie podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z konkretnych przepisów prawa, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości. Tym samym wyłącznie takie ograniczenia dają właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom nieruchomości położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym z zakresu Prawa budowlanego. Przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie przysługuje zatem według kryterium geograficznego, z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona inwestycja, lecz konieczne jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ową nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Kluczową zatem kwestią dla rozstrzygnięcia tej sprawy, było ustalenie na gruncie wymienionych wyżej przepisów prawa, czy sporny obiekt budowlany – w zakresie objętym pozwoleniem budowlanym - będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącego tj. działkę [...], jako najbliżej usytuowanej względem planowanej budowy. I tak, z projektu zagospodarowania terenu jednoznacznie wynika, że ww. nieruchomość skarżącego oddalona jest o 190 m od najbliżej położonego elementu przedmiotowej inwestycji tj. słupa nr [...] zaprojektowanego na działce nr [...]. Oznacza to, że omawiana inwestycja nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr ew. [...], a w konsekwencji nie leży w jej obszarze oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Podkreślić przy tym trzeba, że z zakresu udzielonego decyzją z dnia [...] lipca 2014r. pozwolenia budowlanego, które obejmuje wyłącznie pierwszy z etapów zamierzenia inwestycyjnego wynika, że montaż przewodów nie będzie obejmował przęsła nr [...], a montaż przewodów linii napowietrznej na pozostałych wymienionych w decyzji przęsłach nie będzie przebiegał nad działką skarżącego. Zaznaczyć przy tym należy, iż z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia, kontroli Sądu podlegała wyłącznie ocena, czy Wojewoda prawidłowo odmówił skarżącemu przymiotu strony, a w konsekwencji, czy prawidłowo organ zastosował art. 138 § 1 pkt 3. Tym samym nie mogły być przedmiotem kontroli Sądu podnoszone w skardze zarzuty merytoryczne do decyzji, to jest naruszenia art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego związane z nieprawidłowościami w zakresie etapowania przedmiotowej inwestycji. Brak przymiotu strony skarżącego w niniejszej sprawie, ze względu na zakres udzielonego pozwolenia budowlanego nie przesądza, że skarżącemu nie będzie przysługiwał przymiot strony na innych etapach tego zamierzenia inwestycyjnego, zatwierdzonego innymi decyzjami. Nie znajdując podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji w świetle powołanych na wstępie kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.