II SA/Ke 265/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Wojewody z dnia 3 lutego 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Decyzją z 3 lutego 2015r., znak: [...], Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Starosty z dnia 9 grudnia 2014r. orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 9a, art. 124 ust. 1, art. 124 ust. 1b i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z 9 grudnia 2014r. Starosta orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z wymienionych enumeratywnie w sentencji rozstrzygnięcia nieruchomości gruntowych, w tym oznaczonych jako działki: nr 17/1 o pow. 5,7390 ha, położonej w obrębie 21 S., gm. S.; nr 281 o pow. 2,63ha położonej w obrębie 7 G. gm. N.; nr 165 o pow. 3,68ha położonej w obrębie 6 G. gm. N.; nr 1021 o pow. 6,49ha położonej obręb N. gm. N.; nr 186/1 o pow. 4,9412ha położonej w obrębie 25 W. gm. N. - posiadających nieuregulowany stan prawny, poprzez udzielenie inwestorowi Województwu zezwolenia na założenie i przeprowadzenie linii telekomunikacyjnej kablowej w postaci 4-ech rurociągów RHDPE 40/3,7 wraz z osprzętem i kablem światłowodowym. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odwołujący zarzucił organowi m.in. naruszenie przepisów art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa. W jego ocenie organ I instancji nie dokonał pełnych ustaleń okoliczności faktycznych sprawy i w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie ocenił całego materiału dowodowego w sprawie. Strona odwołująca zarzuciła naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2013r., poz. 260 ze zm.)a w szczególności przepisu 39 tej ustawy. Ponadto odwołujący zarzucił, że organ pierwszej instancji przy ustalaniu stanu faktycznego w sprawie nie wziął pod uwagę faktu, że na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: 17/1 położonej w obrębie 21 S., gm. S.; nr 281 położonej w obrębie 7 G. gm. N.; nr 165 położonej w obrębie 6 G. gm. N.; nr 1021 położonej obręb N. gm. N.; nr 186/1 położonej w obrębie 25 W. gm. N., dla których w rejestrze gruntów jako władający wpisana jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, usytuowane są drogi krajowe nr 73 i nr 79. Odwołujący podkreślił, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Rozpatrując złożone odwołanie Wojewoda stwierdził, że jednym z adresatów decyzji była Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w skarżonej decyzji nie wykazał wprost podmiotów, którym w sprawie przysługuje przymiot strony, choć na etapie całego postępowania I instancji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad uczestniczyła tak jak strona. Skoro jednak Starosta nie wykazał wprost, iż przymiot ten przysługuje Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, to ustalenie jej interesu prawnego wymagało wyjaśnienia przez organ odwoławczy. Analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów mających znaczenie dla ustalenia praw przysługujących odwołującej pozwoliła Wojewodzie na uznanie, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jako podmiot zarządzający drogą krajową, usytuowaną m.in. na opisanych wyżej działkach - posiada w sprawie jedynie interes faktyczny. Interesu tego nie można jednak utożsamiać z interesem prawnym, w związku z czym Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie jest stroną postępowania, a idąc dalej - nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia odwołania. W ocenie organu po stwierdzeniu, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, winien on umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Wojewoda wskazał, że sam fakt bycia samoistnym posiadaczem nieruchomości, nie daje odwołującemu przymiotu strony, gdyż stanowi to jedynie jego interes faktyczny, a nie prawny. Przymiotu strony nie daje odwołującemu również samo doręczenie decyzji organu I instancji. Organ podniósł, że w złożonym odwołaniu podmiot ten również nie wykazał swoich praw do tej nieruchomości, poprzez np. przedłożenie dokumentu potwierdzającego prawo własności, a zatem nie wykazał interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa, do wniesienia odwołania od decyzji. Zdaniem Wojewody, wniesienie odwołania przez podmiot nie będący stroną, obligowało organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Starosty ego z dnia 9 grudnia 2014r. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze Skarb Państwa – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że skarżący nie posiada przymiotu strony w niniejszej sprawie, co uzasadnia umorzenie postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy skarżący posiada interes faktyczny oraz prawny w sprawie oparty na przepisach prawa cywilnego oraz przepisach ustawy o drogach publicznych, co uzasadnia merytoryczne rozpoznanie odwołania, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik postępowania, a to art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 344 k.c. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania, w sytuacji gdy jako zarządca drogi krajowej nr 73 oraz posiadacz samoistny działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: 17/1, 281,165, 1021 oraz 186/1, na których usytuowana jest ww. droga krajowa, posiada zarówno interes faktyczny, jak i prawny do udziału w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że posiada interes prawny w niniejszej sprawie, zaś jego źródłem są zarówno przepisy prawa cywilnego, jak również przepisy innych ustaw, chodzi bowiem o interes prawny szeroko pojmowany tzn. chroniony prawem przedmiotowym nie zaś chroniony tylko prawem administracyjnym materialnym lub procesowym. Wskazał, że jest zarządcą drogi krajowej nr 73 usytuowanej na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr 17/1, 281,165, 1021 oraz 186/1, które są objęte decyzją Starosty ego z dnia 9 grudnia 2014r. ograniczającej sposób korzystania z tych nieruchomości. Zdaniem Skarżącego, wydanie decyzji o ograniczeniu prawa do korzystania z wymienionych nieruchomości będzie wpływało na jego prawa i obowiązki jako posiadacza samoistnego nieruchomości, a także kształtowało jego sytuację prawną w przedmiocie czynności związanych z zarządem drogi krajowej nr 73 usytuowanej na tych nieruchomościach, w tym przede wszystkim w kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Istota problemu zaistniałego w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżący Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad reprezentujący Skarb Państwa posiada interes prawny do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowych oznaczonych jako działki: 17/1 położonej w obrębie 21 S., gm. S.; nr 281 położonej w obrębie 7 G. gm. N.; nr 165 położonej w obrębie 6 G. gm. N.; nr 1021 położonej obręb N. gm. N.; nr 186/1 położonej w obrębie 25 W. gm. N., a zatem, czy posiada legitymację do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie z przywołanym przepisem, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest związany z normą prawa materialnego, na podstawie której można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Z normy prawa materialnego, na której strona opiera swój interes prawny powinny wynikać dla niej określone prawa lub obowiązki, które konkretyzują się w danym postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z akt sprawy, na wskazanych przez skarżącą działkach usytuowana jest droga krajowa nr 73. Stosownie do art. 2a i art. 18 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. 2015, poz. 460) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach tej kategorii dróg jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, do którego należy wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych oraz realizacja budżetu państwa w zakresie dróg krajowych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, która wykonuje również zadania zarządu dróg krajowych (art. 18a ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Ponadto stosownie do art. 19 ust. 2 tej ustawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą dróg krajowych, którego obowiązki w tym zakresie ustawodawca wymienił szczegółowo w art. 20 -20b ustawy o drogach publicznych. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawach dotyczących dróg krajowych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad reprezentuje Skarb Państwa będący właścicielem tej kategorii dróg publicznych. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że wpis do ewidencji gruntów nie może mieć w tym przypadku znaczenia przesądzającego wobec jednoznacznego brzmienia przepisów ustawy o drogach publicznych. Wprawdzie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad figuruje w niej jako posiadacz samoistny działek 17/1 położonej w obrębie 21 S., gm. S.; nr 281 położonej w obrębie 7 G. gm. N.; nr 165 położonej w obrębie 6 G. gm. N.; nr 1021 położonej obręb N. gm. N.; nr 186/1 położonej w obrębie 25 W. gm. N., jednak nie ulega wątpliwości, że na podstawie art. 2a tej ustawy właścicielem drogi krajowej, znajdującej się na wyżej wymienionych działkach, jest Skarb Państwa reprezentowany przez skarżącego, będącego także zarządcą tej drogi. Z tych powodów stanowisko organu odwoławczego, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad posiada jedynie interes faktyczny w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty ego z dnia 9.12.2014r., należy uznać za błędne, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II oparto o treść art. 152 p.p.s.a., a o kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji mając na uwadze przedstawiony wyżej pogląd prawny rozpatrzy merytorycznie odwołanie wniesione przez Skarb Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.