II OSK 2895/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1110/14 w sprawie ze skargi T.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od zobowiązania do przywrócenia naruszonych stosunków wodnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 20 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.W. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie odstąpienia od zobowiązania do przywrócenia naruszonych stosunków wodnych W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca zwróciła się do Burmistrza Gminy i Miasta Iłża w sprawie zakłócenia stosunków wodnych przez wydłużenie rynny odprowadzającej wody opadowe z budynku oraz wykopanie rowów odprowadzających wody opadowe z działki nr ewid. [...] w miejscowości [...] będącej własnością M.Z., na działkę nr [...] stanowiącej własność skarżącej. W toku rozprawy administracyjnej (oględzin) przeprowadzonej 27 stycznia 2014 r. stwierdzono, że na działce nr [...] w granicy działki od strony nieruchomości skarżącej znajduje się budynek stodoły i drewniany budynek gospodarczy. Spadek dachu budynku (stodoły) jak i spadek dachu budynku gospodarczego przebiegają równolegle do granicy działki skarżącej. Wody opadowe z dachu są skierowane na działkę nr [...]. Działka jest nieutwardzona. Ze względu na zalegający śnieg na działce nie można było sprawdzić, czy M.Z. wykopała rów odprowadzający wody opadowe ze swojej działki na działkę skarżącej. W wyniku ponownych oględzin w dniu 7 marca 2014 r., na działce nr [...] nie stwierdzono wykopania żadnych rowów, którymi mogły być odprowadzane wody opadowe na działkę skarżącej. Wzdłuż ogrodzenia dzielącego działki od strony działki nr [...] stwierdzono ułożone kamienie oraz posadzone krzewy obsypane korą, które uniemożliwiają odpływ wody z działki na działkę skarżącej. Powierzchnia działki nr [...] nie jest utwardzona, jest natomiast porośnięta trawą. Decyzją z [...] marca 2014 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie zakłócenia stosunków wodnych. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu decyzją z [...] maja 2014 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji przeprowadził 3 czerwca 2014 r. kolejne oględziny działki nr [...] oraz ustalił, że organy Policji, Straży Pożarnej, nadzoru budowlanego i sanitarnego nie wykonywały na działce strony nr [...] żadnych czynności w związku z naruszeniem stosunków wodnych na gruncie. Decyzją z [...] lipca 2014 r. organ I instancji orzekł o odstąpieniu od nałożenia nakazu przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołał art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145 – dalej jako "Prawo wodne"). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego, nie doszło do zmiany stanu wody na działce nr [...] ze szkodą dla gruntów sąsiednich. M.Z. nie spowodowała zmiany stosunków wodnych na gruncie, nie wykopała na swojej działce rowu odprowadzającego wody opadowe na działkę sąsiednią, jak również nie wydłużyła rynny odprowadzającej wody opadowe z budynku gospodarczego i z budynku stodoły. Z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 czerwca 2014 r. wynika, że spadek dachu budynku stodoły przebiega równolegle do granicy z działką skarżącej, co oznacza, że wody opadowe skierowane są na posesję właściciela. Ponadto również spadek dachu budynku gospodarczego jest w kierunku działki właściciela, a tym samym wody opadowe odprowadzane są na tę działkę. W piśmie tym podano także, że właściciele budynków zobowiązani są do odprowadzania wód opadowych z połaci dachowych na własną nieruchomość. Nie odnosi się to jednak do naturalnego spływu wód związanego z ukształtowaniem terenu, gdzie wody deszczowe przy tzw. "nawalnych" opadach, mogą płynąć zgodnie ze spadkiem terenu na inne nieruchomości. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że przesłanką wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, jest wykazanie, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, zaś obowiązki nałożone decyzją, polegające na przywróceniu stanu poprzedniego lub na wykonaniu odpowiednich urządzeń, powinny zapobiegać szkodom. Sąd I instancji podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego trzykrotnie przeprowadzono oględziny działek. Z dokonanych ustaleń wynika, że działka skarżącej położona jest niżej niż działka [...], wody opadowe na teren działki skarżącej mogą spływać od strony pól oraz drogi powiatowej. Stwierdzono także, że skarżąca na własnej posesji wykopała kilka rowków odprowadzających wodę – od strony budynku stodoły M.Z. w kierunku budynku gospodarczego skarżącej, od strony podwórka w kierunku podpiwniczenia budynku mieszkalnego oraz od strony drogi powiatowej do rowu przydrożnego. Sąd I instancji stwierdził, nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Nie są uzasadnione podnoszone w skardze zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów postępowania określających obowiązki i czynności organów w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego sprawy oraz uzasadnienia decyzji. W ocenie Sądu, organy administracji obu instancji ustaliły istotne dla postępowania okoliczności faktyczne, zastosowały prawidłową podstawę prawną, a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto, również zgodnie z ustaleniami organów, M.Z. nie dokonała żadnych zmian na swojej działce, które zmieniły lub mogły zmienić stan wód na gruncie skarżącej. Powyższe wynika z zebranych w sprawie dowodów, protokołów oględzin działek oraz dokumentacji fotograficznej. Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie doszło więc do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne i uznanie, że właściciel gruntu jest odpowiedzialny jedynie za spowodowane przez siebie zmiany w systemie wodnym. W ocenie skarżącej, prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że właściciel gruntu odpowiada także za zmiany w odpływie wody powstałe na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 10, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącej, Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), pomimo że zebrany przez organ materiał dowodowy był niewystarczający i budził wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły zdecydować o zasadności skargi. W szczególności organ administracyjny ograniczył się do ustalenia, że właściciel gruntu nie zmienił sposobu odpływu wody z jego nieruchomości na nieruchomość sąsiadującą, nie czyniąc ustaleń w zakresie czy w ogóle uległ zmianie "system wodny". W tych okolicznościach organ administracji powinien przede wszystkim powołać biegłego celem ustalenia, czy doszło zmian w systemie wodnym, a także przeprowadzić dowód z przesłuchania stron. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że nie zostały one uiszczone w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne. W ocenie skarżącej, Sąd I instancji błędnie uznał, że właściciel gruntu jest odpowiedzialny jedynie za spowodowane przez siebie zmiany w "systemie wodnym", a prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że właściciel gruntu odpowiada także za zmiany w odpływie wody powstałe na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich. Z treści art. 29 ust. 2 ustawy Prawo wodne wynika bowiem, że na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jednak w tej sprawie kluczowe znaczenie ma przepis art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, który jednoznacznie stanowi, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Oznacza to, że z tego przepisu jednoznacznie wynika, że właściwy organ może nałożyć na właściciela powyższe obowiązki tylko, jeżeli zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie i zostały spowodowane przez właściciela gruntu. Wykładnia art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne zaprezentowana przez skarżącą jest zatem nieprawidłowa. Brak jest bowiem podstaw do rozszerzenia zakresu normy kompetencyjnej z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Norma z art. 29 ust. 2 ustawy Prawo wodne nakłada na właściciela gruntu określone obowiązki z mocy prawa, które jednak nie mogą zostać nałożone w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd I instancji trafnie przyjął, że zebrany przez organ materiał dowodowy był wystarczający i nie budził wątpliwości. Trzykrotnie przeprowadzone oględziny pozwoliły ustalić, że właściciel działki nr [...] nie zmienił sposobu odpływu wody z jego nieruchomości na nieruchomość sąsiadującą. Ponadto nie w każdym przypadku organ ma podstawy do powołania biegłego na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. (który to przepis nie został nawet wskazany jako jeden z zarzutów kasacyjnych), lecz tylko w sytuacji, w której rozstrzygnięcie wymaga uzyskania wiadomości specjalnych. W tym postępowaniu Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko organu, że tego rodzaju wiadomości nie były konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei zaprezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko skarżącej sprowadza się do niepopartej żadnymi dowodami (w tym specjalistyczną opinią, której sporządzenie skarżąca mogła zlecić we własnym zakresie) polemiki z ustaleniami organów. Dlatego też Sąd I instancji trafnie uznał, że stanowisko organów było prawidłowe i znajdowało oparcie w prawidłowo ustalonym i ocenionym stanie faktycznym sprawy, zgodnie z dyspozycją art. 7, art. 10, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.