II OSK 163/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 28 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 305/15 w sprawie ze skargi M. M. i M. M. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 22 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. M. i M. M. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej również jako "PWINB") z dnia [...] marca 2015 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sokółce (dalej również jako "PINB") decyzją z [...] stycznia 2015 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej "prawo budowlane"), nakazał M. G. i M. M. M. wykonać rozbiórkę rozbudowy o pomieszczenie o wymiarach 3,45 x 13,10 m i zadaszonego tarasu o wymiarach 1,75 x 13,10 m, dobudowanych do istniejącego budynku gospodarczego o wymiarach 5,35 x 13,10 m, wybudowanego we wsi Ł., gm. K., na działce nr geod. [...]. Na skutek odwołania skarżących Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu PWINB podał, że po dokonaniu kontroli w dniu [...] sierpnia 2014 r. oraz oględzin w dniu [...] września 2014 r. z udziałem skarżących – właścicieli nieruchomości i inwestorów przedmiotowej budowli, organ I instancji zasadnie przyjął, iż obiekt powstał ok. 2000 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę, bowiem inwestor nie przedstawił żadnych decyzji ani zgłoszeń dotyczących tegoż obiektu. Organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo została wszczęta procedura legalizacyjna poprzez wydanie postanowienia z [...] września 2014 r., nakazującego skarżącym przedłożenie niezbędnych dokumentów, w tym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Obowiązki te nie zostały przez skarżących wykonane. Z tego względu PWINB uznał, iż decyzja organu I instancji spełnia przesłanki zawarte w art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyli M. i M. M., zarzucając naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6, art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 1a prawa budowlanego, art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7, 8, 77, 80, 107 § 1 i 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd podał, że dokonując kontroli w dniu [...] sierpnia 2014 r. oraz oględzin w dniu [...] września 2014 r. organ stwierdził istnienie od ok. 2000 r. dobudowanych do istniejącego budynku gospodarczego pomieszczenia i tarasu. Inwestorzy nie przedstawili żadnych dokumentów świadczących o wydaniu pozwolenia na rozbudowę powyższych obiektów lub ich zgłoszenia. W ocenie Sądu I instancji, organ zasadnie przystąpił do próby legalizacji spornego obiektu w myśl art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót i zobowiązał inwestorów do przedłożenia w terminie do [...] listopada 2014 r. wymienionych dokumentów. Skarżący nie wywiązali się z nałożonych obowiązków w żadnym zakresie i nie wystąpili o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na powyższe organ I instancji zasadnie orzekł o rozbiórce w myśl art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, a organ II instancji utrzymał w mocy tę decyzję. Uznając, że nie są uzasadnione zarzuty dotyczące prowadzenia postępowania administracyjnego, Sąd stwierdził, że – jak wynika z protokołu kontroli i oględzin oraz ze zdjęć i mapy dołączonych do akt sprawy – nie budzi wątpliwości okoliczność rozbudowy budynku gospodarczego, której nie można uznać za modernizację, ani za konserwację obiektu. W ocenie Sądu, rozbiórka rozbudowanej części w sposób samowolny nie wpłynie ujemnie w żadnym zakresie na budynek gospodarczy, bowiem jeżeli jest on posadowiony na podstawie pozwolenia na budowę, to stanowił zamkniętą budowlę składająca się z 4 ścian. Z chwilą rozbiórki rozbudowanych obiektów nadal będzie spełniać taką samą funkcję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. M. i M. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucili naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego – poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: - art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie nakazania skarżącym rozbiórki części nieruchomości położonej na działce nr [...] w obliczu dowolnego przyjęcia, że w przedmiotowym przypadku doszło do rozbudowy, co w myśl przepisu art. 28 ust. 1 tej ustawy rodzi obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że skarżący nie dokonywali rozbudowy nieruchomości położonej na działce nr [...], a dokonali jej modernizacji; - art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, poprzez dowolne przyjęcie, że prace wykonane przez skarżących na wspomnianej nieruchomości wymagały pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy organy nie ustaliły rzeczywistego charakteru wykonanych prac; - art. 2 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy decyzji sprzecznej z zasadą sprawiedliwości społecznej; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) (w skardze kasacyjnej nie podano jakiej ustawy; przyjąć należy, że ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, iż organ I instancji w swojej decyzji naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji błędnie zastosował art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, pomimo że z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że strona skarżąca dokonała modernizacji budynku, które nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, co w konsekwencji powoduje, że zaskarżona decyzja organu I instancji, wbrew dowolnemu uznaniu organu II instancji, winna zostać uchylona; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i prawnego w uzasadnieniu wyroku, nie wyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia, w szczególności nie wyjaśnienie dlaczego Sąd uznał, bez stosownej analizy wyjaśnień skarżących, że wykonanych prac nie można uznać za modernizację i ustalił czas ich wykonania na ok. 2000 r.; - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi i przyjęciu przez Sąd I instancji, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy mimo tego, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja organu I instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem m.in.: a) art. 7, 77, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy umożliwiającego wydanie rozstrzygnięcia, w tym zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśnienia okoliczności wskazywanych przez skarżących czy i w jakim stopniu wykonanie nakazu rozbiórki wpłynie na konstrukcję nieruchomości na działce nr [...], i czy rozbiórka nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego wykonanej zgodnie z prawem; b) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania do organów publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności rozważyć należy zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Od prawidłowego bowiem ustalenia stanu faktycznego zależy prawidłowość zastosowania norm prawa materialnego. Zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd I instancji nie dostrzegł, że organy administracyjne z naruszeniem przepisów postępowania wadliwie ustaliły charakter przedmiotowych robót budowlanych i nie wyjaśniły, dlaczego wykonanych prac nie można uznać za modernizację. Zastrzeżenia skarżących budził też czas wykonania robót. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy dotyczący tej problematyki zauważyć należy, że w protokole oględzin z [...] września 2014 r. zawarto wpisy o treści: "Pani M. M. oświadcza do protokołu, że dobudowa i taras zostały wykonane po 2000 r. Na rozbudowę budynku i dobudowę tarasu nie składałam wniosku o pozwolenie na budowę" oraz "Pan M. M. oświadcza do protokołu, że podtrzymuje oświadczenie żony". Pod każdym z tych wpisów widnieją czytelne podpisy skarżących – pod pierwszym z nich M. M., a pod drugim – M. M. Protokół ten został podpisany czytelnie przez obu skarżących. Z treści powyższego protokołu wynika jednoznacznie, że ustalony przez organy administracyjne zakres i charakter wykonanych robót budowlanych, termin ich zrealizowania oraz fakt samowolnego ich wykonania, pokrywa się z informacjami uzyskanymi w toku czynności procesowych bezpośrednio od skarżących. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, organy administracyjne prawidłowo ustaliły rzeczywisty charakter wykonanych prac, trafnie uznając je za rozbudowę istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, a Sąd I instancji słusznie ich stanowisko zaakceptował. Podkreślić należy, że zakres wykonanych robót wynika z treści protokołów kontroli z [...] sierpnia 2014 r. i oględzin z [...] września 2014 r. Treść tych dokumentów nie była kwestionowana przez skarżących, którzy protokoły te podpisali bez uwag. Zauważyć wypada, że charakter przedmiotowych robót skarżący zakwestionowali dopiero w odwołaniu od decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., nakazującej rozbiórkę rozbudowy o opisane w decyzji pomieszczenie i zadaszony taras. Skoro zatem podczas oględzin skarżący sami przyznali, że samowolnie rozbudowali budynek po 2000 r. o "dobudowę i taras", a następnie nie wyjaśnili, dlaczego podczas oględzin udzielali takich wyjaśnień i nie przedstawili żadnych dowodów, że nie dokonano przedmiotowej rozbudowy, bo obiekt ten już wcześniej posiadał pomieszczenie uznane w tym postępowaniu za dobudowane i taras, to ich późniejsze twierdzenia, że była to jedynie modernizacja są gołosłowne, a przyjęta przez organy i zaakceptowana przez Sąd I instancji kwalifikacja przedmiotowych robót jest prawidłowa. Podjęte przez organy czynności i zebrane w sprawie dowody były wystarczające do poczynienia powyższych ustaleń przesądzających o charakterze wykonanych samowolnie robót budowlanych. Wyjaśniono również jaki będzie wpływ nakazanej rozbiórki na konstrukcję nieruchomości na działce nr [...] i czy rozbiórka nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego. Zaznaczyć też trzeba, że w motywach zaskarżonego wyroku Sąd I instancji oceniając kontrolowane decyzje w oparciu o zebrane dowody podał, że rozbiórka rozbudowanej części w sposób samowolny nie wpłynie ujemnie w żadnym zakresie na budynek gospodarczy, bowiem stanowi on zamkniętą budowlę składająca się z 4 ścian i z chwilą rozbiórki rozbudowanych obiektów nadal będzie spełniać taką samą funkcję. Zaskarżony wyrok nie narusza zatem wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją zgodnego z prawem przeprowadzenia postępowania było prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Zebrane w sprawie dowody, a w szczególności przeprowadzone w dniach [...] sierpnia 2014 r. i [...] września 2014 r. kontrola i oględziny, pozwoliły na jednoznaczne ustalenie, że przedmiotowe roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, gdyż stanowiły rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego. Zauważyć przy tym wypada, że początkowo skarżący nie kwestionowali charakteru i czasu wykonania tych robót. Dopiero po orzeczeniu nakazu rozbiórki zaczęli je kwestionować. W skardze wniesionej do Sądu I instancji i w skardze kasacyjnej przedmiotowe roboty uznali za "modernizację", "bieżącą konserwację". Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, dobudowy pomieszczenia i tarasu nie można uznać za "modernizację" bądź "bieżącą konserwację". Jest to bowiem rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego, wymagająca pozwolenia na budowę. Sąd I instancji nie naruszył zatem wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego – art. 48 ust. 1, art. 28 ust. 1 oraz art. 3 pkt 6 prawa budowlanego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że urzeczywistnieniem zasady sprawiedliwości społecznej jest równe traktowanie wszystkich obywateli dopuszczających się samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie są traktowani inaczej niż inne osoby będące w podobnej sytuacji. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znajdują więc usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.