II OSK 2173/15

Dnia 26 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Roman Hauser /spr./ sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 243/15 w sprawie ze skargi W. L. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r., II SA/Ke 243/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę W. L. (dalej skarżąca albo zobowiązana) na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (dalej ŚWINB albo organ II instancji) z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] wydane w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym: Postanowieniem z [...] listopada 2014 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Końskich (dalej PINB albo organ I instancji), działając na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej u.p.e.a.), nie uwzględnił zgłoszonych przez zobowiązaną zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] października 2014 r., nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., ŚWINB,, utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu ŚWINB wyjaśnił, że decyzją z dnia 1 marca 2007 r. PINB, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.), nakazał M. J. i W. L. usunięcie ,w terminie do dnia 30 maja 2007 r., nieprawidłowości stwierdzonych w budynku mieszkalnym w S. przy ul. [...], nr ewid. [...]. PINB nakazał wymianę pokrycia dachowego wraz z niezbędnymi elementami wykończeniowymi, przeprowadzenie remontu elewacji całego budynku, wymianę spróchniałych belek stropowych, desek podłogowych, desek podsufitki oraz uzupełnienie desek podłogowych, naprawę tynków ścian wewnętrznych, odgrzybienie ścian wewnętrznych przy zastosowaniu preparatów grzybobójczych oraz przemurowanie jednego z kominów (powyżej połaci dachowej), zakazując jednocześnie użytkowania wszystkich pomieszczeń na piętrze oraz pomieszczeń parteru we wschodniej części budynku do czasu usunięcia nieprawidłowości. Rozstrzygniecie to zostało utrzymane w mocy decyzją ŚWINB z [...] czerwca 2007 r. W skardze na postanowienie z [...] stycznia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zobowiązana wniosła o uchylenie postanowienia, umorzenie postępowania, umorzenie ciążących na niej obowiązków dotyczących nieruchomości, na podstawie art. 59 § 1 u.p.e.a., podnosząc zarzuty wadliwego wypełnienia tytułu wykonawczego, zastosowania niemożliwego do wykonania i zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, nieuwzględnienie zarzutów podniesionych w zażaleniu. ŚWINB wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wydając wyrok, WSA podkreślił, że podlegający egzekucji obowiązek, tj. usunięcie nieprawidłowości w przedmiotowym budynku mieszkalnym w Stąporkowie, nie został w żaden sposób wyeliminowany z obrotu prawnego i jest wymagalny. Zdaniem WSA, w sprawie, nie zaistniała żadna z przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego, z wymienionych w art. 59 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a. Nie ulega również wątpliwości, że nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 66 ust. 2 pr.bud., wynikający z ostatecznej decyzji podlega egzekucji administracyjnej (art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a.). W tytule wykonawczym z dnia [...] października 2014 r. treść podlegającego egzekucji obowiązku została określona w taki sam sposób jak w decyzji z dnia [...] marca 2007 r. Zarzuty skarżącej, dotyczące okoliczności, że nie ma dostępu do nieruchomości, a w sądzie powszechnym toczy się postępowanie o dział spadku, w istocie zmierzają do tego, aby w postępowaniu egzekucyjnym doprowadzić do zmiany treści ostatecznej decyzji administracyjnej, względnie do zignorowania nakazu z niej wynikającego, co jest niedopuszczalne. Do tego celu mogą służyć co najwyżej nadzwyczajne tryby, przewidziane w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), służące kwestionowaniu decyzji ostatecznych. Nie można przyjąć, że obowiązek ciążący na skarżącej jest niewykonalny. Jako spadkobierczyni masy spadkowej obejmującej nieruchomość ma ona bowiem do niej tytuł prawny i nie może uwolnić się od obowiązku powołując się na trudności czynione jej przez innego spadkobiercę. Sąd I instancji nie stwierdził w tytule wykonawczym TW2 z dnia [...] października 2014 r. uchybień skutkujących odstąpieniem od egzekucji, a w konsekwencji umorzeniem postępowania z uwagi na niedopuszczalność egzekucji (art. 59 § 1 pkt 7 w zw. z art. 29 § 1 i 2 u.p.e.a.). W niniejszej sprawie tytuł wykonawczy z dnia [...] października 2014 r. wydany został po raz pierwszy i nie było potrzeby wypełniania poz. 5. W skardze kasacyjnej zobowiązana, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła w całości wyrok z 20 maja 2015 r., zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) 141 § 4 p.p.s.a. w zw. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi poprzez zaniedbania w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, naruszający zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywatela i bezzasadne odmówienie umorzenia postępowania egzekucyjnego w sposób sprzeciwiający się zasadom słuszności, celowości i ekonomicznej opłacalności, mimo że obowiązek ten jest w istocie niewykonalny, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przy prawidłowym zastosowaniu nie doprowadziłoby do oddalenia skargi; b) art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. w zw z art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie, wynikające z nieuwzględnienia okoliczności, że Wiesława Leśniak nie może wykonać obowiązku remontu budynku mieszkalnego z powodu zamkniętej na kłódkę bramy, biegających groźnych psów na posesji oraz dodatkowych zamków, co powoduje niemożność oraz niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie od ŚWINB kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. związany był sformułowanymi w skardze kasacyjnej podstawami, które nie okazały się jednak zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez sąd I instancji, dotyczące zarówno treści podlegającego wykonaniu obowiązku jak i istnienia tytułu prawnego, jakim skarżąca kasacyjnie dysponuje względem obiektu budowlanego, w stosunku do którego obowiązek został na nią nałożony. Orzekając w niniejszej sprawie, sąd I instancji nie naruszył, ani przepisów k.p.a. nakładających na organ administracji publicznej obowiązek prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, ani art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. i art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a., które stanowią o niewykonalności obowiązku niepieniężnego, będącej przeszkodą w kontynuowaniu wszczętego postępowania egzekucyjnego, skutkującą koniecznością jego umorzenia. Niewykonalność obowiązku definiowana jest jako rzeczywisty brak możliwości jego zrealizowania, zarówno dobrowolnego jak i w drodze egzekucji administracyjnej, z powodu wystąpienia określonych okoliczności (L. Klat-Wertelecka, Niewykonalność obowiązku administracyjnoprawnego, Wrocławsko-Lwowskie Zeszyty Prawnicze 2012, s. 280). Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Nie mają w tym względzie znaczenia ewentualne utrudnienia w jego realizacji, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia (wyrok NSA z 8 lutego 2006 r., II OSK 509/05, CBOSA, wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r., II OSK 1064/15, CBOSA). Od tak rozumianej niewykonalności należy odróżnić bezskuteczność egzekucji, która jest rezultatem innego rodzaju przeszkód w osiągnięciu celu egzekucji, których wystąpienie nie powodowało konieczności umorzenia postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała jakakolwiek z przyczyn powodujących niewykonalność obowiązku. Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na brak możliwości przyjęcia, że spoczywający na skarżącej obowiązek niepieniężny jest niewykonalny. Będąc spadkobierczynią masy spadkowej, skarżąca ma tytuł prawny do nieruchomości gdzie znajduje się obiekt budowlany w stosunku do którego nałożone na Nią zostały określone obowiązki. Nie może ona uwolnić się od jego wykonania z uwagi na trudności czynione w tym względzie przez innego spadkobiercę. Przeszkody te nie mają charakteru obiektywnego, nieprzezwyciężalnego. Są one rezultatem konfliktu istniejącego pomiędzy posiadaczem nieruchomości na którym znajduje się obiekt budowlany oraz skarżącą kasacyjnie. Sam obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w budynku na posesji w S. przy ul. [...] jest wykonalny. Brak jego dobrowolnej realizacji uzasadniał wszczęcie administracyjnego postępowania egzekucyjnego celem jego przymusowej realizacji. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.