II SA/Po 333/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2015 r. w sprawie ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu postanawia odrzucić skargę. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. (dalej: PPIS w P.) decyzją z dnia [...] 2014 r., znak [...] umorzył postępowanie w sprawie sprzeciwu spółki "A" Sp. z o.o. z siedzibą w P.h (dalej: "A" Sp. z o.o.) wniesionego w dniu 26 sierpnia 2014 r. wobec prowadzonej w dniu 21 sierpnia 2014 r. przez PPIS w P. kontroli w sklepie w P. przy ul. Mostowej 35 w P. Jako podstawę prawną orzeczenia organ wskazał art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia PPIS w P. wskazał, że sprzeciw wniesiony został na podstawie art. 84c ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447, z późn. zm.) i zarzucał naruszenie w toku przeprowadzanej kontroli szeregu przepisów tej ustawy. Dalej wskazał, że sprzeciw został wniesiony po zakończeniu kontroli przeprowadzonej w dniu 21 sierpnia 2015 r. w wyżej opisanym sklepie. Powyższe przesądziło w ocenie organu o tym, że sprzeciw stał się bezprzedmiotowy i umorzenie postępowania stało się konieczne. Reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (radcę prawnego) spółka "A" Sp. z o.o. wniosła od powyższej decyzji PPIS w P. odwołanie opatrzone datą 19 września 2014 r., domagając się jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj., art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 , i art. 105 § 1 k.p.a., a także naruszenie przepisów art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: WPWIS) decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. Jako podstawę prawna swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a. "A" Sp. z o.o., zaskarżyła w dniu 13 marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu decyzję WPWIS z dnia [...] 2015 r. wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, jak również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., art. 124 § 1 k.p.a., a także naruszenie przepisów art. 84c ust. 5 i art. 79b ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę WPWIS wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, przy czym zgodnie z § 3 tego samego przepisu orzeczenie o odrzuceniu skargi ma postać postanowienia, które może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Z takową sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zauważyć bowiem należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następstwie wniesienia w trybie art. 84c ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672), przez "A" Sp. z o.o. sprzeciwu od czynności kontrolnych organów nadzoru sanitarnego. Istota zaskarżonego rozstrzygnięcia, niezależnie od określenia go przez organ jako decyzji o umorzeniu postępowania sprowadza się zaś do odmowy rozpoznania wniesionego sprzeciwu ze względu na wniesienie go po zakończeniu czynności kontrolnych. Zgodnie z art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej "Przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d". Termin i formę rozpatrzenia sprzeciwu reguluje art. 84 c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, stanowiąc, że "Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych, 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych". W art. 84c ust. 10 ustawa reguluje środek obrony przysługujący przedsiębiorcy, stanowiąc "Na postanowienie, o którym mowa w ust. 9 przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia". Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej uregulowała tryb postępowania przy rozpatrzeniu sprzeciwu i rozstrzygnięciu zażalenia. Według art. 84c ust. 16 tej ustawy "Do postępowań, o których mowa w art. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Przyjęcie w regulacji ustawy o swobodzie działalności gospodarczej formy postanowienia dla rozpatrzenia sprzeciwu (art. 84c ust. 9), przyznanie prawa do zażalenia (art. 84c ust. 10) oraz regulacja, że do postępowań, o których mowa w art. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 84 c ust. 16), wywoływać może wątpliwości interpretacyjne zarówno co do formy rozstrzygnięcia o odmowie rozpatrzenia sprzeciwu, jak i co do dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na takie rozstrzygnięcie. Zauważyć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 i p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przez decyzję administracyjną rozumieć należy skierowany na zewnątrz akt o charakterze administracyjnym, to jest wydawany w sprawie administracyjnej i w postępowaniu administracyjnym, to jest trybie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych ustaw regulujących sferę indywidualnych praw i obowiązków obywateli. Dla określenia właściwości sądów administracyjnych znaczenie ma ustalenie treści pojęcia prawnego sprawy administracyjnej i pojęcia postępowania administracyjnego, jako postępowania prowadzonego w takiej sprawie. Dla wyznaczenia pojęcia prawnego postępowania administracyjnego podstawą jest regulacja prawna przyjęta w art. 1 k.p.a. Według tego przepisu Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych; 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) w sprawach wydawania zaświadczeń. Regulacja art. 1 k.p.a. jest zamknięta, przesądzająca o zakresie przedmiotowym postępowania administracyjnego i co za tym idzie wyłącza kwalifikowanie do postępowania administracyjnego innego rodzaju spraw, które nie zostały tą regulacją, zgodnie z art. 1 k.p.a., objęte. W obowiązującym systemie prawnym Kodeks postępowania administracyjnego stanowi pełną regulację postępowania administracyjnego zarówno w zakresie gwarancji prawnych obiektywnego działania, w tym uporządkowania temu służącym ciągu kolejnie podejmowanych czynności. Takie modelowe uregulowanie zorganizowanego ciągu czynności jak i wymogów, które powinny spełniać czynności organy administracji publicznej uzasadnia odsyłanie do regulacji k.p.a. zarówno w ustawach ustrojowych, jak i ustawach materialnoprawnych. Przykładem odesłania w regulacji materialnoprawnej do przepisów postępowania jest rozwiązanie w Ordynacji podatkowej. Według art. 14h Ordynacji podatkowej "W sprawach dotyczących interpretacji indywidualnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 120, art. 121 § 1, art. 125, art. 129, art. 130, art. 135-137, art. 140, art. 143, art. 165a, art. 168, art. 169 § 1-2, art. 170 i art. 171 oraz przepisy rozdziału 5, 6, 10 i 23 działu IV". Stosowanie przepisów działu IV Ordynacji podatkowej nie daje podstaw do kwalifikacji postępowania organów podatkowych w zakresie wydawania interpretacji podatkowej do postępowania podatkowego. Tak też odesłanie w Dziale VI Ordynacji podatkowej zatytułowanym "Kontrola podatkowa" w art. 292 do enumeratywnie wyliczonych przepisów i rozdziałów Działu IV Ordynacji podatkowej nie nadaje kontroli podatkowej charakteru administracyjnego postępowania podatkowego. Takie też rozwiązanie przyjęto w art. 84c ust. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 84c ust. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej "Do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". W regulacjach ustaw szczególnych wprowadza się na określenie formy działania organów różnego rodzaju pojęcia, które w przepisach k.p.a. i Ordynacji podatkowej stosowane są na określenie czynności rozstrzygającej sprawę lub czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego. Taką regulację przyjmuje ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Według art. 84c ust. 9 tej ustawy "Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie (...)". Zgodnie z art. 84c ust. 10 tej ustawy "Na postanowienie o którym mowa w ust. 9 przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia jego otrzymania. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia". Odesłanie do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego lub wprowadzenie pojęcia na określenie działania organu, którym posługuje się na określone czynności podejmowanej w postępowaniu administracyjnym, nie nadaje jednakże danemu postępowaniu organu charakter postępowania administracyjnego. Rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Nie budzi wątpliwości w doktrynie prawa administracyjnego określenie kompetencji do sprawowania kontroli. Kontrola to ustalenie stanu faktycznego, porównanie z przyjętym wzorcem prawidłowego działania. Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków prawnych. Z reguły dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa). Z tego wynika, że postępowanie, o którym mowa w art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Jego przedmiotem jest zatem władcze działanie, przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia, lub nałożenie obowiązku na jednostkę. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1-4 k.p.a. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w Rozdziale 5 regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1-4 k.p.a. Z wprowadzenia na określenie formy rozpatrzenia sprzeciwu pojęcia postanowienia, oraz z przyznania na to postanowienie prawa zażalenia, nie wynika podstawa do zaliczenia postępowania, którego przedmiotem jest rozpatrzenie sprzeciwu i wydanie postanowienia oraz rozstrzygnięcia na to postanowienie zażalenia, również w formie postanowienia, do postępowania administracyjnego. Przedmiot sprzeciwu wyznacza art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przedmiotem sprzeciwu jest podjęcie i wykonywanie przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2. Regulacja w art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 nie stanowi regulacji materialnoprawnej wyznaczającej uprawnienia lub obowiązki materialnoprawne, a ograniczona jest do pewnych obowiązków, które powinien wykonać organ kontroli i osoba podejmująca kontrolę. Tak określony przedmiot sprzeciwu determinuje treść rozpatrzenia sprzeciwu. Zgodnie z art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych, 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych. Nie rozstrzyga zatem o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, stanowiąc w art. 84c ust. 16, że do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, odsyła w wąskim zakresie do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego – bowiem odsyła tylko do rozpatrzenia sprzeciwu i zażalenia na postanowienie. Pomimo użycia pojęć znanych k.p.a. (postępowania, zażalenia), postępowanie, którym mowa w ust. 9 i 10 art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie może być zaliczone do postępowania administracyjnego i co za tym idzie wydane w nim rozstrzygnięcia nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że w niniejszej sprawie organy błędnie zatytułowały swoje rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy rozpatrzenia sprzeciwu jako decyzje o umorzeniu postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy jak wykazano powyżej postępowanie administracyjne w tego rodzaju sprawach nie toczy się. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. II GPS 3/13 "Na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.", a brak jest jakichkolwiek racjonalnych przesłanek dla uzależniania kognicji sądu administracyjnego nie od faktycznego przedmiotu rozstrzygnięcia, lecz wyłącznie od formy nadanej mu przez organ. Dlatego też bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje trafna skądinąd konstatacja pełnomocnika skarżącej, iż żaden przepis nie przewiduje możliwości wydawania decyzji o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Skoro bowiem przepisy prawa nie pozwalają na przyjęcie właściwości sądu administracyjnego w sprawach dotyczących rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, to brak jest podstaw dla stwierdzenia, że ewentualna kwalifikowana wada decyzji wydanej w tego typu sprawie może być wyeliminowana przez sąd administracyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu administracyjnego z 11 lutego 2009 r. sygn. II GSK 749/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tej sytuacji z uwagi na okoliczność, że przedmiotowa skarga dotyczyła materii, która nie należy do właściwości sądów administracyjnych, wobec czego podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.