II SA/Go 101/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Wnioskiem z [...] maja 2014r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla E S.A. ul. [...] dla przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji modyfikacji asfaltów PMB na terenie Zakładu [...] wraz z otoczarnią na działkach nr [...], położonych w obrębie miejscowości [...]. Wniosek został złożony na podstawie art. 31 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a). W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie wskazało, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej: u.i.o.ś) Burmistrz ustalił środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji polegającej na budowie instalacji do modyfikacji asfaltów PMB oraz określił w charakterystyce przedsięwzięcia stanowiącej integralną część decyzji obiekty wchodzące w skład instalacji, które te stanowią: układ mieszający młyna PMB, system wagowy do granulatu, system próżniowy do transportu granulatu SBS, sterownia, system sterowania ESP/CCS, zawory kontrolne, sterowanie komputerem oraz systemem nadzoru, dwa zbiorniki o pojemności 60 m³ każdy; układ odprowadzający składający się z pompy o przepustowości 50 m³ /h, układu sterowania, stanowiska napełniania, podgrzewanej rynny napełniającej i rampy załadowczej, system podgrzanego oleju – podgrzewacz termiczny oleju z urządzeniem palnikowym i panelem sterowniczym. We wniosku zaznaczono, że w decyzji o warunkach zabudowy organ pierwszej instancji oprócz wyżej wymienionych obiektów dodatkowo wprowadził w pkt b lit. b cztery zbiorniki do magazynowania bitumu o pojemności 100 m³ każdy. Zatem organ w nieuprawniony sposób rozszerzył wnioskowaną inwestycję o obiekty dla których nie przeprowadzono postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy a tym samym naruszył art. 86 u.i.o.ś. Inwestycja ta zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z 9.11.2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W dalszej części wniosku wskazano, że zgodnie z § 6 ust. 1 Regulaminu Stowarzyszenie realizuje swoje statutowe cele przez podejmowanie działań na rzecz zagrożenia oddziaływania przemysłu na ludzi, umożliwiających zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej, racjonalnym kształtowaniu lokalnego środowiska i gospodarowaniu jego zasobami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym w szczególności przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom i degradacji środowiska lokalnego, działań na rzecz zachowania lokalnego krajobrazu w stanie nienaruszonym ochrony zagrożonych gatunków roślin i zwierząt. Nadto jak wskazano, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadnie przyjęto, że w interesie społecznym jest ochrona wartości ważnych z punktu widzenia ogółu ludności. Niewątpliwie taką wartością jest środowisko. Wszelkie działania związane z ochroną środowiska w pełni uzasadniają zaistnienie interesu społecznego. Do takich działań należy zaliczyć złożony w tej sprawie wniosek. W ocenie wnioskodawcy pozostawienie sprawy w obecnym stanie godziłoby w zasadę pogłębiania obywateli do organów Państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a oraz mogłoby doprowadzić do degradacji zasobów środowiska oraz tworzenia konfliktów społecznych. Zagwarantowanie ochrony środowiska oraz zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego współczesnemu i przyszłym pokoleniom jest obowiązkiem władzy publicznej, jak również i obywateli, wyrażonym w art. 5 i art. 74 ust. 4 Konstytucji RP. Postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odmówiło wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż zgłoszone przez Stowarzyszenie żądanie wszczęcia postępowania okazało się niezasadne, gdyż nie zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki dla jego skuteczności prawnej – w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. Kolegium podało, iż [...] sierpnia 2013 r. Burmistrz wydał decyzję nr [...] ustalającą E S.A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na instalacji modyfikacji asfaltów PMB na terenie Zakładu [...] wraz z otoczarnią na działkach nr [...], położonych w obrębie miejscowości [...]. W postępowaniu tym Stowarzyszenie nie było ani stroną, ani nie działało na prawach strony, jakkolwiek organ powiadomił Stowarzyszenie o toczącym się postępowaniu. Stowarzyszenie nie zażądało dopuszczenia go do udziału w postępowaniu w związku z czym nie wniosło skutecznie odwołania od decyzji. Powołując się na treść art. 31 §1 k.p.a., organ wskazał iż organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie (gdy istnieje możliwość wszczęcia postępowania z urzędu) lub z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w już toczącym się postępowaniu, a przesłankami inicjatywy procesowej organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony, które muszą wystąpić łącznie, są to : statutowy cel jej działalności oraz względy interesu społecznego. W ocenie Kolegium zawarte w paragrafach 5 i 6 Regulaminu Stowarzyszenia jego cele, tj. cyt. " (...) współdziałanie na rzecz ochrony środowiska naturalnego gminy [...]", "(...) podejmowanie działań na rzecz zagrożenia oddziaływania przemysłu na ludzi, umożliwiających zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej, racjonalnym kształtowaniu lokalnego środowiska i gospodarowaniu jego zasobami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym w szczególności przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom i degradacji środowiska lokalnego, działań na rzecz zachowania lokalnego krajobrazu w stanie nienaruszonym, ochrony zagrożonych gatunków roślin i zwierząt", zostały określone na tyle ogólnie, że sprawa ustalenia warunków zabudowy mieści się w zakresie celów statutowych Stowarzyszenia, a zatem jedna z dwóch przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. została spełniona. Odnośnie drugiej z przesłanek, wymienionych w powyżej wskazanym przepisie, Kolegium podało, iż Stowarzyszenie jako motyw zaistnienia interesu społecznego wskazało objęcie rozstrzygnięciem decyzją ustalającą warunki zabudowy – wnioskowany przez inwestora rodzaj inwestycji w zakresie szerszym niż zawarty w decyzji środowiskowej (posadowienie czterech zbiorników do magazynowania bitumu). Zdaniem Stowarzyszenia inwestor powinien w tym zakresie uzupełnić decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach a właściwe organy miały ocenić czy zamierzenie inwestycyjne w takim kształcie stanowi zagrożenie dla środowiska. Zdaniem Kolegium w kontekście tego sformowania nie można przyjąć, że w interesie społecznym leży uruchomienie żądanego przez Stowarzyszenie trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na skutek inicjatywy społecznej i wkraczanie bez wyraźnego powodu w sferę prawnie ukształtowaną, bowiem Stowarzyszenie nie wykonało ani nawet nie uprawdopodobniło, że przedmiotowa decyzja zagraża środowisku naturalnemu. Od powyższego postanowienia, Stowarzyszenie [...], powołując się na przepis art. 127 § 3 k.p.a., złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Stowarzyszenia w żaden sposób nie można wykluczyć negatywnego oddziaływania na środowisko części inwestycji w przypadku, gdy decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez uprzedniego przeprowadzenia wstępnego postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia w którym wydaję się postanowienie o obowiązku lub o braku konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Prawdopodobieństwo negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko jest wysoce realne, ponieważ z okoliczności faktycznych wynika, że dla tej samej inwestycji, realizowanej przez ten sam podmiot w miejscowości Stryków był wymagany obowiązek sporządzenia reportu o oddziaływaniu na środowisko. Postanowieniem nr [...] z [...] września 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w sprawie jako organ drugiej instancji, utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że decyzją z [...] maja 2012 r. znak: [...] Burmistrz stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji modyfikacji asfaltów PMB na terenie Zakładu [...] wraz z otoczarnią na działkach Nr [...] położonych w obrębie [...]. Decyzją z [...] października 2012 r. znak: [...], po wniesieniu odwołania przez Grupę Działaczy [...] oraz przez Stowarzyszenie [...], Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia wynika z opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2011 r. oraz opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...] sierpnia 2011 r. Postanowieniem z [...] października 2013 r. znak: [...] Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania Grupy Działaczy [...] oraz Stowarzyszenia [...] od decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że organizacja społeczna nie zwróciła się do organu o dopuszczenie jej do udziału w toczącym się postępowaniu. Tym samym organ pierwszej instancji nie wydał żadnego postanowienia w sprawie. Wnosząc odwołanie organizacje społeczne także nie zwróciły się do Kolegium z żądaniem dopuszczenia do udziału w toczącym się postepowaniu. Kolegium, powołując się na art. 31 k.p.a stwierdziło, że organizacja społeczna korzysta z praw strony dopiero od wydania postanowienia o jej dopuszczeniu do udziału w postepowaniu, co nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez Grupę Działaczy [...] do WSA w Gorzowie Wlkp., który prawomocnym postanowieniem z 12 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Go 176/14 odrzucił skargę. W ocenie Kolegium skoro w takiej sytuacji Stowarzyszenie nie wystąpiło z żądaniem dopuszczenia do udziału w postepowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zarówno na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji jak i w postepowaniu odwoławczym, to tym samym nie korzystało z praw postępowania i nie miało prawa wnosić odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zdaniem Kolegium nie można przyjąć, że w interesie społecznym leży uruchomienie żądanego przez Stowarzyszenie trybu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, skoro w postepowaniu o ustalenie warunków zabudowy, pomimo istnienia takiej możliwości Stowarzyszenie nie brało udziału w postepowaniu na prawach strony, gdzie ewentualnie mogłoby zgłaszać odpowiednie wnioski i żądania oraz wnosić środki odwoławcze. Zdaniem Kolegium Stowarzyszenie w dalszym ciągu nie wykazało i nie uprawdopodobniło, że przedmiotowa decyzja zagraża środowisku naturalnemu, co uzasadniałoby zaistnienie drugiej z ustawowych przesłanek skuteczności żądania wszczęcia postępowania we wnioskowanej sprawie. Zatem nie można uznać, że za wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza przemawia interes społeczny. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Stowarzyszenie [...] złożyło skargę, w której wniosło o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych oraz sformułowało zarzuty i wnioski zawarte wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz we wniosku o wszczęcie postępowania. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem, nie podlega natomiast kontroli i ocenie tego sądu to, czy także w kryteriach słuszności, celowości bądź sprawiedliwości społecznej rozstrzygnięcie organu administracji jest słuszne. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W analizowanej przez Sąd sprawie, skarga wniesiona została na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mocą którego utrzymane zostało w mocy postanowienie tego organu działającego w pierwszej instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla E S.A. dla przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji modyfikacji asfaltów PMB na terenie Zakładu [...] wraz z otoczarnią na działkach nr [...], położonych w obrębie miejscowości [...]. Skarga ta jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. organ uznając żądanie organizacji społecznej (stowarzyszenia) za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu w przeciwnym razie postanowieniem odmawia wszczęcia takiego postępowania, na co służy zażalenie. Z żądaniem wszczęcia postępowania z urzędu lub dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może wystąpić, jeżeli spełnione są jednocześnie trzy warunki, co wynika z brzmienia tego przepisu. Po pierwsze, postępowanie to musi dotyczyć sprawy innej osoby, czyli nie może dotyczyć własnego interesu organizacji społecznej. Po drugie, żądanie organizacji społecznej sformułowane na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. I po trzecie, za wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu lub za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu, musi przemawiać interes społeczny. Wykazanie, że postępowanie dotyczy sprawy innej osoby podobnie jak to, że żądanie organizacji społecznej jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, zazwyczaj nie sprawia większego problemu, gdyż te okoliczności wynikają z dokumentów będących w posiadaniu organu, ewentualnie przedstawionych na wezwanie organu przez organizację społeczną. Większy problem stanowi wykazanie przez organizację społeczną, że za żądaniami jej opartymi na art. 31 § 1 k.p.a., przemawia interes społeczny, co podlega każdorazowej ocenie organu. Argumentacja świadcząca o tym, że za wszczęciem postępowania z urzędu lub dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny, powinna wynikać z pisma (podania, wniosku) złożonego przez organizację społeczną, w tym przypadku Stowarzyszenie. Nie ma stałego wzorca ani reguły jak powinna organizacja społeczna wykazać organowi administracji publicznej, do którego skierowała żądanie, że za jej inicjatywą w przedmiocie wszczęcia postępowania z urzędu lub dopuszczeniem do udziału w postępowaniu na prawach strony przemawia interes społeczny. W każdym przypadku należy tę kwestię rozpatrywać indywidualnie. W niniejszej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, zdaniem organu – Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Stowarzyszenie "nie wykazało i nie uprawdopodobniło, że przedmiotowa decyzja zagraża środowisku naturalnemu, co uzasadniałoby zaistnienie drugiej z ustawowych przesłanek skuteczności żądania wszczęcia postępowania we wnioskowanej sprawie". Słusznie zatem organ przyjął, że na tym etapie postępowania wystarczyło jedynie uprawdopodobnienie, że za wszczęciem postępowania nieważnościowego z urzędu w tej sprawie przemawia interes społeczny, gdyż przedmiotowa inwestycja może zagrażać środowisku. W piśmie z [...] maja 2014 r. Stowarzyszenie wykazując, że za wszczęciem z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza (powołując się w tym zakresie w sposób ogólny na orzecznictwo sądów administracyjnych) wskazało, że "w interesie społecznym jest ochrona wartości ważnych z punktu widzenia ogółu ludności. Niewątpliwie taką wartością jest środowisko. Wszelkie działania związane z ochroną środowiska w pełni uzasadniają zaistnienie interesu społecznego. Do takich działań należy zaliczyć złożony w tej sprawie wniosek". W ocenie wnioskodawcy "pozostawienie sprawy w obecnym stanie godziłoby w zasadę pogłębiania obywateli do organów Państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a oraz mogłoby doprowadzić do degradacji zasobów środowiska oraz tworzenia konfliktów społecznych. Zagwarantowanie ochrony środowiska oraz zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego współczesnemu i przyszłym pokoleniom jest obowiązkiem władzy publicznej, jak również i obywateli, wyrażonym w art. 5 i art. 74 ust. 4 Konstytucji RP." Wniosek ten nie zawierał zatem żadnych argumentów wskazujących na to, że za wszczęciem postępowania z urzędu przemawia interes społeczny. Treść tego pisma w żaden sposób nie koresponduje z wnioskiem w nim zawartym. Zarzuty tam podniesione nie uprawdopodobniają też tego, że decyzja Burmistrza została wydana z rażącym naruszeniem prawa bądź jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a, przez to, że ustala ona warunki zabudowy wnioskowanego przez inwestora rodzaju inwestycji w szerszym zakresie niż zawarty w decyzji środowiskowej. W tym stanie rzeczy należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż Stowarzyszenie nie wykazało zasadności swojego wniosku w aspekcie interesu społecznego w danej sprawie. W każdej sprawie wszczynanej na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna musi wykazać oprócz tego, że sprawa dotyczy innej osoby i jest to uzasadnione celami statutowymi (co w rozpoznawanej sprawie jest niesporne), że przemawia za tym również interes społeczny, co samo przez się nie wynika też z faktu posiadania statusu organizacji społecznej. Pojęcie interesu społecznego w rozumieniu jakim występuje w art. 31 § 1 in fine k.p.a jest pojęciem nieostrym, stwarzającym trudności interpretacyjne w orzecznictwie, prowadzące niekiedy do skrajności w zbyt zawężającej lub nazbyt rozszerzającej wykładni tego pojęcia przez organy administracji publicznej (A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012, s. 297). Istnieje również niebezpieczeństwo podobnych wypaczeń interpretacyjnych (wykładnia rozszerzająca) po stronie organizacji społecznej, kiedy uzna się za wystarczające samo wykazanie przez organizację, że jej żądanie na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. jest uzasadnione celami statutowymi i faktem posiadania statusu organizacji społecznej. Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, tak więc w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu, do którego zostało skierowane żądanie oparte na przepisie art. 31 § 1 k.p.a. W związku z tym organizacja społeczna występująca z takim żądaniem, powinna starać się w każdej sprawie wykazać, że za wszczęciem postępowania z urzędu bądź za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Sąd akceptując zaskarżone rozstrzygniecie Samorządowego Kolegium Odwoławczego uważa, że nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny. Taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. byłaby sprzeczna z ratio legis tego przepisu, gdyż zawężałoby zakres kompetencji organu określony w § 2 tego przepisu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a, Sąd skargę oddalił.