II SA/Go 231/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi Biura [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2015 roku nr [...], którym po rozpatrzeniu odwołania Biura Ochrony Zwierząt od pisma Wójta Gminy z dnia [...] października 2014 roku w przedmiocie odmowy dokonania płatności za utrzymanie koni w miesiącach lipiec, sierpień 2014 roku odebranych w oparciu o decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2014 roku F.G. działając w oparciu o art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., nr 79, poz. 586 ze zm.) oraz art. 104 i art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem art. 7 ust. 1, 1c, 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.) stwierdzono niedopuszczalność odwołania. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia: Decyzją z dnia [...] lipca 2014 roku Wójt Gminy orzekł o czasowym odebraniu F.G. ośmiu klaczy, trzech ogierów, jednego kuca, które przebywały na terenie gospodarstwa rolnego położonego w [...] i przekazaniu ich pod opiekę Biura Ochrony Zwierząt, nadając jednocześnie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia wskazano art. 7 ust. 1, 1c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt podnosząc, że właściciel koni w sposób rażący naruszył podstawowe wymagania zoohigieniczne i warunki utrzymania koni, a ich dalsze pozostawienie u dotychczasowego właściciela zagrażało ich życiu i zdrowiu. We wrześniu 2014 roku Biuro Ochrony Zwierząt złożyło w Urzędzie Gminy dwa rachunki obciążające gminę kosztami utrzymania przekazanych koni za lipiec i sierpień 2014 roku po 6200 złotych za każdy miesiąc. Pismem z dnia [...] września 2014 roku Wójt Gminy zwrócił się do Biura Ochrony Zwierząt o wskazanie podstawy prawnej do obciążenia gminy w/w kosztami, wskazując jednocześnie, że przekazanie zwierząt pod opiekę nastąpiło w oparciu o art. 7 ust. 1c ustawy o opiece nad zwierzętami nieodpłatnie. Pismem noszącym datę [...] września 2014 roku Biuro Ochrony Zwierząt powołując się na informacje udzielone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja z dnia [...] lipca 2014 roku w oparciu o którą odebrano zwierzęta właścicielowi i przekazano stronie, nie jest ostateczna. Stąd błędne jest stanowisko organu, iż nie jest w dalszym ciągu zobligowany do uregulowania płatności za utrzymanie odebranych koni, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego w powyższej sprawie. Jako podstawę prawną żądania zapłaty za utrzymanie odebranych koni podano art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Pismem z dnia [...] października 2014 roku Wójt Gminy poinformował stronę, iż podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] września 2014 roku, deklarując gotowość zapłaty kosztów utrzymania koni za okres od [...] lipca 2014 roku do [...] lipca 2014 roku, po otrzymaniu stosownego rachunku. Powyższe pismo stronie doręczono w dniu 29 października 2014 roku. W dniu 12 listopada 2014 roku wpłynęło do siedziby organu nadane listem poleconym w urzędzie pocztowym w dniu 10 listopada 2014 roku odwołanie. W odwołaniu tym podniesiono, że pismo organu z dnia [...] października 2014 roku jest decyzją w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. gdyż spełnia minimum podstawowych warunków określonych przez kodeks postępowania administracyjnego do decyzji. W zaskarżonej decyzji organ przyjął błędną i szkodliwą społecznie wykładnię przepisów ustawy o ochronie zwierząt w kwestii nieodpłatności przekazania odebranego czasowo zwierzęcia innej osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej albo osobie fizycznej, która zapewnia mu właściwą opiekę. Urząd Gminy nie posiadał gospodarstwa rolnego do którego można było przekazać odebrane zwierzęta. Obowiązek posiadania takiego gospodarstwa nakłada na gminę art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt. Ustawodawca w art. 7 ust. 4 cytowanej ustawy wyraźnie wskazał, że w przypadkach o których mowa w ust. 1 i 3 kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciąża się jego właściciela lub opiekuna. Stąd nie można przyjąć, że nieodpłatność przekazania zwierząt wiąże się nierozerwalnie z faktem braku ponoszenia przez gminę kosztów utrzymania zwierząt. Konstrukcja językowa przepisu art. 7 ust. 1c ustawy wskazuje na nieodpłatność przekazania jako na fakt, że gmina nie może pobierać płatności za przekazanie zwierząt od podmiotu, któremu przekazano zwierzęta. Błędne jest stanowisko organu, iż nieodpłatność przekazania zwierząt wiąże się z ich nieodpłatnym utrzymaniem przez podmiot, któremu powierzono do przechowania zwierzęta. Analiza przepisów ustawy o ochronie zwierząt wskazuje, że odebranie zwierząt do czasu orzeczenia ich przepadku przez sąd nadal stanowią własność osoby, której je odebrano i w oparciu decyzję sądu o uniewinnieniu lub nie orzeczeniu przepadku zwierząt lub prokuratury o umorzeniu postępowania karnego mogą być właścicielowi zwrócone. Dlatego też właściciel na mocy przepisów wskazanej ustawy zobowiązany jest do pokrywania wszelkich kosztów związanych z ich utrzymaniem i decyzja gminy nie może w swoich skutkach narażać na uszczuplenie finansów osoby lub instytucji, która wyrażając dobrą wolę nieodpłatnie zgodzi się przyjąć poszkodowane zwierzę. Należy przyjąć, że podmiot przyjmujący zwierzęta ma status podobny do przechowawcy, a tym samym jego prawa i obowiązki są określone przez przepisy prawa cywilnego, a w szczególności art. 835 i następne k.c. Pomiędzy właścicielem lub opiekunem zwierząt a podmiotem przejmującym dochodzi do powstania specyficznego stosunku cywilnoprawnego, do którego będą miały zastosowanie per analogiam, przepisy kodeksu cywilnego o przechowaniu. W konsekwencji na podmiocie przejmującym będą spoczywały odpowiednio obowiązki, jakie ciążą na przechowawcy, przy uwzględnieniu specyfiki przechowywanego dobra. Koszty przechowania zwierzęcia, w części dotyczącej kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia, obciążają w myśl art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt jego właściciela lub opiekuna. W konsekwencji w wyniku kumulatywnego zbiegu ocen prawnych art. 7 i 842 k.c., w realiach niniejszej sprawy z chwilą wydania decyzji o odebraniu zwierząt składającym na przechowanie stała się Gmina, a przechowawcą Biuro Ochrony Zwierząt. Tym samym Gmina jest obligowana do dalszego ponoszenia kosztów utrzymania zwierząt do czasu powstania przesłanki określonej w art.7 ust. 6 ustawy o ochronie zwierząt. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 586 ze zm.) oraz art. 104 i art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem art. 7 ust. 1, 1c, 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu decyzji po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, zacytowaniu mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy o ochronie zwierząt organ podzielił stanowisko skarżącego, że o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną decyduje treść aktu, a nie jego forma. Jednak w świetle przepisów ustawy o ochronie zwierząt, nie ma podstaw do przyjęcia, aby organ wydający rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej o czasowym odebraniu zwierząt kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciążył gminę, którą reprezentuje. Tego rodzaju sprawa nie jest sprawą administracyjną. Przepisy prawa nie przewidują możliwości załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej o obciążeniu powyższymi kosztami gminy, jako podmiotu orzekającego o czasowym odebraniu zwierząt. Przepis art. 127 § 1 k.p.a. stanowi, że odwołanie przysługuje od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Powyższy środek zaskarżenia nie przysługuje od pism organów administracyjnych. Objęte odwołaniem pismo Wójta Gminy nie jest decyzją administracyjną i nie przysługuje od niego odwołanie. Tym samym powołując się na art. 134 k.p.a. SKO wydając postanowienie stwierdziło niedopuszczalność złożonego odwołania. W złożonej skardze strona podniosła zarzut naruszenia: - art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1998 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych - art. 104 i art. 134 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że odmowa zapłaty kosztów utrzymania zwierząt przekazanych skarżącemu przez Wójta Gminy decyzją z dnia [...] lipca 2014 roku zawarta w piśmie z dnia z dnia [...] września 2014 roku nie jest sprawą administracyjną i jako taka nie podlega orzecznictwu SKO, zatem odwołanie od w/w decyzji Wójta jest niedopuszczalne, co w konsekwencji doprowadziło do nierozstrzygnięcia sprawy co do istoty, - art. 107 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie postanowienia w zakresie kryteriów, na jakich SKO uznało odwołanie za niedopuszczalne, - błędne ustalenie przez SKO stanu faktycznego w zakresie przedmiotu żądania, z jakim wystąpił skarżący wobec organu I instancji. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie poprzedzającego to postanowienie rozstrzygnięcia Wójta Gminy zawartego w piśmie z dnia [...] października 2014 roku i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy SKO do ponownego rozpoznania. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że ochrona środowiska naturalnego, a więc także zwierząt jako części tego środowiska, należy do zadań własnych gminy zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 roku o samorządzie gminnym i to na gminie spoczywa obowiązek czuwania m.in. nad przestrzeganiem przez mieszkańców reguł właściwego postępowania ze zwierzętami, podejmowania działań mających na celu eliminację nieprawidłowości czy też patologii w tym zakresie. Tylko w niektórych sytuacjach opisanych w ustawie o ochronie zwierząt niejako zastępczo powyższe obowiązki mogą spełniać osoby upoważnione powołaną ustawą. Prawidłowo przyjęło SKO, że w niniejszej sprawie niektóre zadania Gminy wykonał skarżący, który odebrał konie znęcającemu się nad nimi właścicielowi i zapewnił im należytą opiekę. Gmina potwierdziła legalność tych działań decyzją z dnia [...] lipca 2014 roku w przedmiocie odebrania koni właścicielowi. Decyzja ta spowodowała, że dotychczas istniejący pomiędzy gminą i skarżącym stosunek prawny nawiązany poprzez fakty dokonane, został sformalizowany aktem administracyjnym wywołującym skutki od chwili rzeczywistego odebrania koni przez skarżącego ich właścicielowi. Realne wykonywanie opieki nad zwierzętami i ich utrzymywanie przez skarżącego w żaden sposób nie zwolniło Gminy od ustawowego obowiązku ochrony zwierząt. Stan faktyczny w sprawie uzasadnia przyjęcie, iż obowiązek ten Gmina realizowała i nadal realizuje za pomocą skarżącego. Tym samym Gmina winna się z rozliczyć ze skarżącym stosownie do faktycznego stanu sprawy i prawnej istoty uzyskanych świadczeń. Podniesiono, że między Gminą a skarżącym istnieje typowy stosunek administracyjny, a tym samym załatwienie wszelkich spraw przedmiotowo związanych z tym stosunkiem, w tym rozpatrzenia podania o zapłatę wynagrodzenia za utrzymanie koni ma charakter administracyjny. Pomiędzy stronami nie zachodzi bowiem stosunek równorzędności, stroną władczą jest gmina, która może w każdym czasie zadysponować końmi, źródłem i podstawą obowiązku gminy jest obowiązek o charakterze administracyjnym (zadanie własne gminy), źródłem prawa skarżącego do dokonania czynności odbioru zwierząt jest ustawa o ochronie zwierząt, podstawą prawną żądania wynagrodzenia za utrzymanie koni wynika z aktu administracyjnego (decyzja wójta gminy o przekazaniu koni skarżącemu), wynagrodzenie za opiekę nad zwierzętami jest określone kategorycznie ustawą jako równowartość kosztów utrzymania co oznacza, że strony nie mają dowolności w ustaleniu tego elementu, kwoty należne za utrzymanie koni powinny pochodzić z budżetu gminy. Powyższe okoliczności przemawiają jednocześnie przeciwko przyjęciu, że Gminę i skarżącego łączy stosunek cywilnoprawny. Podniesiono, że wbrew stanowisku SKO skarżący nie ubiegał się w odwołaniu o to by Gmina dokonała obciążenia siebie kosztami utrzymania koni. Nadto podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest lakoniczne zwłaszcza w odniesieniu do stwierdzenia, że przepisy prawa nie przewidują do załatwienia niniejszej sprawy wydania decyzji o obciążeniu gminy kosztami utrzymania koni oraz, że pismo Wójta z dnia [...] października 2014 roku nie jest decyzją. W dalszej części uzasadnienia skarżący podniósł, że brak jest podstaw do przyjęcia, że przejął opiekę nad zwierzętami nieodpłatnie. W ramach łączącego strony stosunku administracyjnego strona nie składa oświadczenia co do odpłatności za przechowywanie zwierząt, jedyną formą pozbawienia prawa do wynagrodzenia może być uregulowanie ustawowe, i nie podlega ono domniemaniu. Zwrot "nieodpłatnie" zawarty w art. 7 ust. 1c ustawy o ochronie zwierząt oznacza jedynie tyle, że gmina nie ma prawa żądać zapłaty za przekazane zwierzęta od podmiotu przejmującego nad nimi opiekę. Nie jest nadto dopuszczalna taka interpretacja przepisów zgodnie z którą podmiot przejmujący opiekę nad zwierzętami nie może żądać zwrotu kosztów ich utrzymania, a Gmina w oparciu o art. 7 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie zwierząt może obciążyć tymi kosztami osobę, której zwierzęta zabrano, nie ponosząc jednocześnie tych kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. Kontrola ta obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a). Przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia pod kątem jej zgodności z prawem doprowadziła Sąd do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ustalenia faktyczne poczynione przez organy przyjmując je za własne czyniąc podstawą swoich rozważań. Postawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania, które to postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, podstawą jego wydania było przyjęcie przez organ, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, aby organ wydający rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej o czasowym odebraniu zwierząt kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia obciążył gminę, którą reprezentuje. Tego rodzaju sprawa nie jest sprawą administracyjną, przepisy prawa nie przewidują możliwości załatwienia takiej sprawy w formie decyzji. W konsekwencji pismo organu administracji publicznej noszące datę [...] października 2014 roku o odmowie dokonania płatności za utrzymanie odebranych koni nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 k.p.a., a tym samym nie przysługuje od niego odwołanie, co skutkuje w przypadku jego wniesienia tak jak w niniejszej sprawie stwierdzeniem jego niedopuszczalności. Powyższe stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Sąd podziela. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 1c ustawy o ochronie zwierząt, zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazanie podmiotom wskazanym w cytowanych przepisach. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 3 ustawy w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze postępowanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, między innymi upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt , odbiera mu zwierzę zawiadamiając o tym niezwłocznie organy wymieniony w ust. 1, celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia. Nadto należy w niniejszej sprawie przytoczyć art. 7 ust. 4 wskazanej ustawy, zgodnie z którym kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciąża się dotychczasowego właściciela lub opiekuna, a zgodnie z ust. 5 do powyższych należności stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z brzmienia powyższych przepisów wynika, że decyzja wydana w oparciu o art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt stanowi podstawę odebrania zwierząt od właściciela lub opiekuna, nakłada na powyższe podmioty obowiązek wydania zwierząt. W przypadku odmowy wydania zwierząt podlega ona wykonaniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1967 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.), przy zastosowaniu środków wymienionych w art. 116 ustawy egzekucyjnej, albowiem obowiązek nałożony na właściciela lub opiekuna zwierząt ma charakter niepieniężny. Natomiast art. 7 ust. 4 wskazanej ustawy stanowi podstawę prawną obciążenia kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierząt przez organ ich właściciela lub opiekuna, które są egzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dokonując analizy przepisów ustawy o ochronie zwierząt w szczególności wyżej wymienionych należy stwierdzić, iż nie upoważniają one organów administracji publicznej do nakładania na dotychczasowego właściciela lub opiekuna odebranego zwierzęcia obowiązku uiszczenia jakichkolwiek płatności na rzecz podmiotu, któremu przekazano czasowo odebrane zwierzę. Zauważyć bowiem należy, że właściciela lub opiekuna odebranego zwierzęcia nie łączy jakikolwiek stosunek prawny z podmiotem, któremu organ administracji publicznej przekazuje odebrane zwierzę. Stosunek administracyjnoprawny powstaje natomiast pomiędzy właścicielem lub opiekunem odebranego zwierzęcia, a organem administracji I instancji właściwym w sprawie tymczasowego odebrania zwierzęcia. Decyzje wydawane w oparciu o przepis art. 7 ustawy o ochronie zwierząt nie określają obowiązków i uprawnień pomiędzy podmiotem przejmującym odebrane zwierzę a organem administracji publicznej. W decyzji nakładającej obowiązek odebrania zwierząt właścicielowi lub opiekunowi określa się jedynie podmiot, któremu te zwierzęta będą przekazane. Nie rodzi ona po stronie podmiotu uprawnienia, roszczenia domagania się od właściciela lub opiekuna ich wydania. Decyzję tę wykonuje jako wierzyciel organ. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że w art. 7 ust. 1b ustawy o ochronie zwierząt pozwala wnioskować, że na podmiotach wymienionych w art. 7 ust. 1 nie ciąży obowiązek przejęcia zwierzęcia odebranego w trybie określonym w ustawie. Ustawodawca wskazuje bowiem, że takie przekazanie następuje "za zgodą podmiotu, któremu zwierzę ma być przekazane", a kolejny ust. 1c w art. 7 od razu reguluje sytuację "braku zgody". Nie ma podstaw do przyjęcia, że zgoda ta mogłaby być w jakikolwiek sposób "wymuszona". Jeżeli zgody nie ma, to wtedy zwierzę może być nieodpłatnie przekazane innemu podmiotowi, który zgodzi się zwierzę przyjąć i zapewnić mu opiekę (Wojciech Radecki, Ustawy: o ochronie zwierząt o doświadczeniach na zwierzętach – z komentarzem Warszawa 2007 r., str. 67). Trafnie podkreślono w skardze, że zwrot "nieodpłatnie" zawarty w art. 7 ust. 1c powołanej wyżej ustawy dotyczy wyłącznie czynności, dokonywanej przez organ administracji publicznej i oznacza, iż nie ma on prawa żądania zapłaty za "przekazane" zwierzęta. Nie odnosi się natomiast do kwestii związanych z zwrotem kosztów podmiotowi przejmującemu opiekę zastępczą nad zwierzętami. Powyższe uzasadnia przyjęcie, że pomiędzy organem a podmiotem, któremu przekazywane jest odebrane zwierzę powstaje stosunek o charakterze cywilnoprawnego stosunku obligacyjnego. Wszelkie rozliczenia między organem a podmiotem sprawującym tymczasową opiekę winny być rozpatrywane w oparciu o postanowienia poczynione przez strony tego stosunku. Właściwym do rozpatrywania wszelkich roszczeń zgłaszanych przez strony takiego stosunku jest sąd powszechny. Nie łączy je wbrew twierdzeniom skarżącego stosunek administracyjnoprawny, który uzasadniałby w przypadku dochodzenia zwrotu kosztów utrzymania zwierząt przez podmiot, któremu przekazano je pod tymczasową opiekę, wydanie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie nie jest istotne do jej rozstrzygnięcia ustalenia charakteru stosunku cywilnoprawnego łączącego wnoszącego skargę a organem (np. czy jest to umowa przechowania). Wskazać jedynie należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt w sprawach nieuregulowanych w ustawie do zwierząt stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rzeczy. Zgodnie z unormowaniami zawartymi w kodeksie cywilnym przy uwzględnieniu przepisów dotyczących formy czynności prawnej, do zawarcia umowy np. przechowania określonej w art. 835 k.c. może dojść między stronami m.in. w sposób dorozumiany, tj. poprzez czynności dokonane. Brak jest podstaw do przyjęcia w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zwierząt, jak stwierdzi skarżący w uzasadnieniu skargi, że łączy go z organem stosunek administracyjnoprawny. Z treści stosunku cywilnoprawnego (nie tylko administracyjnoprawnego) również wynika uprawnienie strony do dysponowania przedmiotem tego stosunku. Wbrew twierdzeniom skarżącego, jak wyżej wskazano ustawa o ochronie zwierząt nie zawiera postanowień dotyczących wynagrodzenia za opiekę nad zwierzętami należnego podmiotowi, którą tę opiekę sprawuje. Nie przesądza o charakterze administracyjnym stosunku łączącego skarżącego z organem fakt, że środki na pokrycie ewentualnych kosztów utrzymania zwierząt pochodzą z budżetu gminy w części przewidzianej na ponoszenie kosztów działań własnych. Wszelkie koszty jakie ponosi gmina w związku z swoją działalnością opartą o ustawę o samorządzie gminnym zarówno wynikających z stosunków administracyjnoprawnych jak i cywilnoprawnych, są pokrywane ze środków pochodzących z jej budżetu. Nie uzasadnia poglądu o charakterze administracyjnoprawnym stosunku łączącego skarżącego z organem stwierdzenie, że źródłem obowiązku gminy dotyczącego opieki nad zwierzętami jest realizacja obowiązku zaliczanego do zadań własnych zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym. Realizacja tego obowiązku może bowiem nastąpić poprzez podejmowanie działań o różnym charakterze, np. zawieranie umów o charakterze cywilnoprawnym z innymi podmiotami, a nie tylko poprzez podejmowanie działań administracyjnych. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do postępowań dotyczących umów cywilnoprawnych. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego odpowiada prawu. Organ zasadnie przyjął, że strony nie łączy stosunek administracyjnoprawny. Przepisy prawa nie przewidują możliwości załatwienia przedmiotowej sprawy w formie decyzji. Tym samym zasadnie przyjął, że pismo organu z dnia [...] października 2014 roku nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 k.p.a. co uzasadniało wydanie w oparciu o art. 134 k.p.a. postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności złożonego odwołania. Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako nie podlegającą uwzględnieniu należało oddalić.