I OSK 101/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.), Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 388/15 w sprawie ze skargi C. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wnioskiem z dnia 4 grudnia 2014 r. C. C., C. C. i J. C., wystąpili o wsparcie finansowe w kwocie 15-20 tysięcy złotych jako koszt wyrównawczy do normalnego życia. Wnioskodawcy wyjaśnili, że brak im środków na utrzymanie, na benzynę do generatora, której miesięczny koszt wynosi 900,00 zł, na oświetlenie domu, wodę i na codzienne potrzeby domu o pow. 25 m , zbudowanego przez syna J. - właściciela i jego brata M., który legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. W dalszej części wniosku wnioskodawcy powołali się na stan zdrowia C. C. i C. C.. Wyjaśnili też, że w oparciu o dwa zasiłki, tj. C. C. i jednego z synów zaciągali kredyty. Obecnie nie mają już zdolności kredytowej. Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. przyznał C. C. jednorazowe świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego za zakup opału w kwocie 500 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na podstawie przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że dochód rodziny wynosi 529 zł, a kryterium dochodowe rodziny składającej się z C. C. wynosi 542 zł. Łączny dochód rodziny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2013 r., poz. 182, dalej jako: u.p.s.). Organ wskazał również, że zasiłek celowy nie może być przyznany we wnioskowanej wysokości, gdyż przekracza to możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej. Z powyższą decyzją nie zgodziła się C. C., J. C. i C. C., wnosząc o wsparcie finansowe w kwocie 20 000 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że jedną z form pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który zgodnie z art. 39 u.p.s. może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Użycia przez ustawodawcę wyrazu "może" oznacza że zasiłek celowy jest formą pomocy społecznej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie z wnioskiem o przyznanie pomocy wystąpili: C. C., J. C. i C. C.. W aktach sprawy znajduje się upoważnienie z dnia 11 listopada 2014 r. dla C. C. do reprezentowania J. C. w sprawach zatrudnienia, finansowych oraz dotyczących działki nr [...], położonej w miejscowości B., gm. S. Zaskarżona decyzja, podjęta w oparciu o wywiad środowiskowy z dnia 8 stycznia 2015 r. przeprowadzony z C. C., została adresowana wyłącznie do niej. Organ odwoławczy wskazał również, że z powołanego wywiadu środowiskowego wynika, że C. C. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Powyższego nie potwierdza jednak zarówno treść wniosku o pomoc finansową, jak również treść odwołania od decyzji. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest podmiot, który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Organ administracji publicznej jest z urzędu obowiązany ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie jednoznaczne ustalenie stron postępowania wpływa na sposób ustalenia dochodu oraz kryterium dochodowego, które stanowi jedną z głównych przesłanek przyznania świadczenia z pomocy społecznej. W związku z tym, wobec wniesienia wniosku o pomoc finansową przez C. C., J. C.i C. C. i podjęcia przez organ I instancji postępowania administracyjnego wyłącznie wobec C. C., w ocenie Kolegium należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła C. C. wskazując, że sprawa jej wniosku jest przewlekana. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, prawo do tego świadczenia przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza tzw. kryterium dochodowego, które na dzień wydawania zaskarżonych decyzji wynosiło 542 zł. Przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy uzależnione jest zatem od wysokości dochodu osiąganego przez osobę wnioskującą. Z akt sprawy wynika, że z wnioskiem z dnia 4 grudnia 2014 r. o przyznanie zasiłku celowego wystąpili C. C., J. C. i C. C.. Ustaleń takich dokonał również organ odwoławczy przedstawiając jednocześnie stan faktyczny sprawy, który Sąd uznał za prawidłowy. Zdaniem WSA, w sprawie organ I instancji błędnie wskazał, że z ww. wnioskiem wystąpiła jedynie C. C., co w okolicznościach niniejszej sprawy przyczyniło się do przeprowadzenia niekompletnego wywiadu środowiskowego z dnia 8 stycznia 2015 r. poprzedzającego wydanie decyzji przez organ I instancji. Organ I instancji uznał ponadto, że C. C. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, w sytuacji gdy materiał dowodowy sprawy tego nie potwierdza. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie wątpliwym jest prawidłowy sposób ustalenia dochodu oraz kryterium dochodowego, które stanowi jedną z głównych przesłanek przyznania świadczenia z pomocy społecznej. WSA uznał, że w tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zasadnie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] stycznia 2015 r. przekazując organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła C. C. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej jako: P.p.s.a.), poprzez: a) oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 3 u.p.s. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu sytuacji życiowej skarżącej i ograniczeniu postępowania przez organy administracji jedynie do ustalenia dochodów skarżącej przy całkowitym pominięciu jej rzeczywistej sytuacji zdrowotnej oraz potrzeb życiowych, b) błędne przyjęcie, że ze skarg wnoszonych przez skarżącą wynika, iż nie jest ona osobą samodzielnie gospodarującą lecz gospodarstwo domowe tworzy z synami, 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 u.p.s. polegające na nieuwzględnieniu, że ustalona w toku postępowania administracyjnego sytuacja życiowa i materialna skarżącej uzasadnia rozpatrzenie jej wniosku o przyznanie zasiłku celowego na zakup paliwa do generatora niezbędnego dla zapewnienia prądu elektrycznego i poboru wody. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji pominął, iż skarżąca comiesięcznie wydaje 900 zł na zakup paliwa do generatora, od którego zależy możliwość korzystania z prądu nie tylko do celów oświetlenia ale także do zasilania urządzeń życia codziennego, w tym zwłaszcza poboru wody. W ocenie strony, sytuacja materialna, wiek skarżącej oraz stan jej zdrowia uzasadniały rozpatrzenie jej wniosku również w kierunku zasiłku celowego na zakup paliwa do generatora. Tymczasem Sąd I instancji skoncentrował się jedynie na przyjęciu, że ze skarg wnoszących przez skarżącą wynika, iż nie była ona osobą samodzielnie gospodarującą. Podniesiono, że skarżąca wnosiła skargi samodzielnie a dla ustalenia czy prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe z synami przeprowadzony został wywiad środowiskowy a także postępowanie dowodowe w szerszym zakresie. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego, skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd I instancji w żaden sposób nie odniósł się do przyznania jej pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na opał w kwocie 500 zł, pomimo że sytuacja życiowa skarżącej stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek kwalifikujący ją do otrzymania świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup paliwa do generatora a potrzeby strony zostały określone w skardze z dnia 4 grudnia 2014 r. na kwotę 15 000 -20 000 zł, a na rozprawie przed Sądem I instancji na kwotę 50 000 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi fakt, że przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd I instancji była decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a., stosownie do którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kontrola sądowa zakwestionowanego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. sprowadzała się zatem do oceny, czy zaistniały podstawy do wydania decyzji opartej na art. 138 § 2 K.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc skutecznie zakwestionować prawidłowość wyroku oddalającego skargę na decyzję wydaną w tym trybie winna wykazać, że nie było podstaw do uznania, iż rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do zasadniczych okoliczności stanu faktycznego. Skarga kasacyjna nie zawiera jednak tego rodzaju zarzutów. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadność wydania takiej decyzji w sprawie została w zaskarżonym wyroku wykazana, a wniesiona skarga kasacyjna nie przedstawiła takich podstaw, które podważyłyby stanowisko Sądu I instancji. Podkreślenia wymaga, że w ramach podstaw kasacyjnych nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Sposób sformułowania skargi kasacyjnej, a zwłaszcza uzasadnienie jej zarzutów, wskazują, że jej autor w istocie kwestionuje prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że podniesiony w pkt 1a) zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80, jak również zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 u.p.s., dotyczą przede wszystkim nieodniesienia się przez Sąd I instancji do kwestii merytorycznych, tj. wysokości zasiłku celowego przyznanego decyzją organu I instancji w kontekście potrzeb skarżącej i jej sytuacji zdrowotnej. Tak sformułowane zarzuty nie przystają do istoty kontrolowanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest bowiem typowym rozstrzygnięciem procesowym, które nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Oznacza to, że organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Dokonanie takiej kontroli nie powinno w ogóle być brane pod uwagę, gdyż decyzja organu pierwszej instancji, wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli. Dokonując oceny prawidłowości decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a Sąd I instancji nie może więc oceniać sprawy w aspekcie prawidłowości stosowania prawa materialnego. Z tego względu wskazane wyżej zarzuty odnoszące się do kwestii merytorycznych, w tym wysokości ustalenia zasiłku celowego, należało uznać za nieuzasadnione. Autor skargi kasacyjnej podniósł również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez wadliwe, jego zdaniem przyjęcie, że ze skarg wnoszonych przez C. C. wynika, iż nie jest ona osobą samodzielnie gospodarującą lecz prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synami. Jest to jedyny zarzut, który w jakikolwiek sposób odnosi się do kwestii, które były przyczyną podjęcia przez organ odwoławczy decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji. Zarzut ten został jednak wadliwie skonstruowany. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to tzw. przepis wynikowy mający zastosowanie wówczas, gdy doszło do innego, niż wymienione w pkt a i b, naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to konieczność podania stosownych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego albo innych przepisów proceduralnych, które zostały naruszone w postępowaniu przed organem administracji publicznej, a których naruszenia Sąd I instancji nie dostrzegł, lub dostrzegając błędnie ocenił ich wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej takiego powiązania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej nie dokonał, co czyni zarzut jego naruszenia nieskutecznym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 4