IV SA/Wa 736/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z [...] marca 2014 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-hotelowo-apartamentowego o wysokości 54 kondygnacji naziemnych z garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną zjazdem z drogi publicznej, kładką dla pieszych oraz innymi elementami zagospodarowania terenu na dz. ew. nr [...] i cz. dz. ew. nr [...] i [...] z obr. [...], położonych przy ul. W. w W. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Skarżący – T. M. pismem z 5 grudnia 2011 r. zwrócił się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-hotelowo-apartamentowego o wysokości 54 kondygnacji naziemnych z garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną, zjazdem z drogi publicznej, kładką dla pieszych oraz innymi elementami zagospodarowania terenu na dz. ew. nr [...] i cz. dz. ew. nr [...] i [...] z obr. [...], położonych przy ul. W. w W., w [...]. Prezydent Miasta W. decyzją z [...] marca 2014 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "kpa"); art. 64 ust. 1, 53 ust. 3 i 4, 61 ust. 1, 9 ust. 5 i 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm., dalej: "u.p.z.p."); art. 7 pkt 1 i 36 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z decyzji o wpisie do rejestru zabytków oraz decyzji Kolegium z [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie opinii urbanistycznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że w sąsiedztwie działki, na której zaplanowano inwestycję nie występuje ani jeden budynek, który miałby parametry choćby zbliżone do parametrów planowanego budynku. Słusznie organ I instancji wyznaczył obszar analizowany. Wyznaczenie obszaru w sposób wskazany przez autora opinii urbanistycznej – J. R. - tj. takie, które umożliwi analizę zabudowy na obszarze znacznie przekraczającym teren przyjęty w analizie przez organ I instancji byłoby niezgodne z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej "rozporządzenie"), dopuściłoby możliwość porównywania planowanej inwestycji z budynkami posadowionymi nie w sąsiedztwie, lecz poza nim. W ocenie Kolegium analiza przeprowadzona przez organ I instancji jest prawidłowa. W obszarze analizowanym nie ma bowiem działki zabudowanej budynkiem o parametrach zbliżonych do tego, który chce zrealizować inwestor. Planowany budynek nie wpisuje się w zastaną w obszarze analizowanym zabudowę, zezwolenie na jego realizację godziłoby więc w zasadę dobrego sąsiedztwa, i w konsekwencji naruszyłoby ład przestrzenny, pojmowany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Stwierdził, że w tym stanie rzeczy nie można zgodzić się z argumentacją przedstawioną przez skarżącego, a mającą za cel wykazanie, że planowana inwestycja może na przedmiotowym terenie być legalnie zrealizowana. Podał, że prezentując swoje stanowisko skarżący sam przyznał (powołując się na tekst opinii urbanistycznej J. R.), że lokalizacja przedmiotowego wysokościowego budynku na W. stanowi nową niespotykaną dotychczas jakość w kształtowaniu przestrzeni miasta. Jest zbieżna z tendencjami obserwowanymi w ostatnich latach w innych krajach europejskich, jednakże nie jest zbieżna z układem urbanistyczno- architektonicznym znajdującym się w sąsiedztwie (zarówno bliskim, jak i dalszym) planowanej inwestycji. Podniosło, że nie poddaje krytyce postulowanych przez skarżącego zmian urbanistycznych, jednakże takie zmiany nie powinny być wprowadzane w drodze decyzji o warunkach zabudowy, lecz w procesie planowania przestrzennego - w ramach planu zagospodarowania przestrzennego poprzedzonego opracowaniem studium prezentującym uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy. Następnie organ odniósł się do zarzutu skarżącego, iż w przedmiotowej sprawie w pełni uzasadnione jest wyznaczenie szczegółowych parametrów w odstępstwie od ogólnych zasad przewidzianych w rozporządzeniu. Przemawiać ma za tym, zdaniem skarżącego, treść dokumentacji złożonej w toku postępowania przez inwestora oraz treść Studium i projektu planu. Kolegium wskazało, że wyjątki od zasady stosowania uśrednionych wskaźników przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy powinno się stosować wyłącznie wtedy, gdy wynika to z przeprowadzonej analizy, a nie tylko dlatego, aby umożliwić zawsze i wszędzie realizację zabudowy, nawet wtedy, gdy nie wpisuje się ona w zastany stan (układ urbanistyczno-architektoniczny). W takim bowiem przypadku iluzoryczne stałoby się procedowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Prowadziłoby to do ich wydawania bez względu na dochowanie zasady dobrego sąsiedztwa, i w konsekwencji do zakłócenia ładu przestrzennego. Wyjątki zatem należy stosować tylko wówczas, gdy z analizy obszarowej wynika, że ich zastosowanie nie spowoduje zachwiania ładu przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie skorzystanie z rozwiązań wyjątkowych do takiego zachwiania by doprowadziło. Odnośnie przywołanych przez skarżącego dokumentów (analiz i opinii) ponownie zwróciło uwagę na możliwość wprowadzania zasadniczych zmian w ukształtowaniu przestrzeni w drodze planu zagospodarowania przestrzennego. Podało, że z § 4 rozporządzenia wynika przede wszystkim, że linię zabudowy wyznacza się od strony pasa drogowego. Zatem, gdy działka objęta wnioskiem jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego wyznaczenie linii zabudowy jest konieczne. Taka sytuacja występuje w rozpatrywanej sprawie. Inwestycję zaplanowano na dz. ew. nr [...] i cz. dz. ew. nr [...] i [...] z obr. [...], położonych przy ul. W. w W., przy czym budynek zaplanowano na dz. ew. nr [...]. Działka ta graniczy bezpośrednio z drogą publiczną (krajową) - "[...]" (dz. ew. nr [...]). W sąsiedztwie tej działki nie występuje zabudowa w postaci budynków, lecz infrastruktury drogowej (ślimak - zjazd z Mostu [...]) i kolejowej (linia średnicowa). Uniemożliwia to wyznaczenie linii zabudowy w sposób wskazany w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. Z analizy obszarowej wynika, że objęta wnioskiem działka, na której inwestor planuje realizację wysokościowca leży w pasie zieleni w. ogóle niezabudowanej budynkami, a wyłącznie (miejscami) elementami infrastruktury drogowej i kolejowej. Miejsce położenia tej działki można uznać za teren zielony oddzielający występującą wyżej (w kierunku centrum miasta) zabudowę budynkami o funkcji zbliżonej do planowanej przez inwestora od bulwaru przebiegającego wzdłuż rzeki [...]. Brak występowania budynków w tym obszarze i jednocześnie faktyczne występowanie tam terenów zielonych nie uzasadnia, w ocenie Kolegium, wyznaczania linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Wskazywane w Opinii urbanistycznej J. R. Centrum [...] nie może być punktem odniesienia, bowiem nie jest w sąsiedztwie planowanej inwestycji i znajduje się poza obszarem analizowanym. Wobec podjętej przez ww. autora próby wykazania analogi pomiędzy postępowaniem w sprawie wydania zezwolenia na realizację Centrum [...] i na realizację przedmiotowej inwestycji należy kategorycznie sprzeciwić się tej próbie, a to z tego względu, że Centrum [...] zrealizowano na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast przedmiotowa inwestycja, jako że nie należy do inwestycji celu publicznego, może być zrealizowana wyłącznie na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W ramach postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przeprowadza się w ogóle analizy obszarowej, nie analizuje się więc parametrów ani cech zabudowy, ani też nie ustala się ich dla planowanej inwestycji. Dzięki temu i z uwagi na charakter inwestycji (celu publicznego) możliwa była realizacja Centrum. Następnie po przytoczeniu treści § 7 rozporządzenia wskazał, że z analizy obszarowej przeprowadzonej w I instancji wynika, że w obszarze analizowanym nie występuje ani jeden budynek o chociażby zbliżonej wysokości do planowanego. W obszarze analizowanym dominują budynki o wysokości wahającej się; pomiędzy 14, a 28 (odpowiednio IV-VIII kondygnacji), występuje kilka wyższych o wysokości 39 - 46 m (XI XIII kondygnacji). Najwyższy budynek w analizowanym obszarze mierzy około 60 m wysokości (XVII kondygnacji). Inwestycję zaplanowano na dz. ew. nr [...] i cz. dz. ew. nr [...] i [...] z obr. [...], położonych przy ul. W. w W., przy czym budynek zaplanowano na dz. ew. nr [...]. Działka ta graniczy bezpośrednio z drogą publiczną (krajową) - "[...]" (dz. ew. nr [...]). W sąsiedztwie tej działki nie występuje zabudowa w postaci budynków, lecz infrastruktury drogowej (ślimak - zjazd z Mostu [...]) i kolejowej (linia średnicowa). Uniemożliwia to wyznaczenie wysokości budynku na podstawie § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. W ocenie organu analiza przeprowadzona w rozpatrywanej sprawie nie uzasadnia zastosowania także wyjątku, o którym mowa w § 7 ust. 4 rozporządzenia. Po pierwsze nie znajduje się w całym obszarze analizowanym budynek o wysokości co najmniej zbliżonej do tej, o którą wnosi inwestor. Po wtóre, planowany budynek miałby powstać w pasie zieleni, na którym nie występuje zabudowa (poza budowlami infrastruktury drogowej i kolejowej). Wprowadzenie zatem w tym miejscu budynku o takiej, niespotykanej w obszarze analizowanym wysokości zburzyłoby porządek istniejący obecnie, zachwiałoby więc ład przestrzenny w okolicy, naruszyłoby zasadę dobrego sąsiedztwa. Następnie wskazał, że organ I instancji ustalił, że średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 0,5. W obszarze tym wskaźniki powierzchni zabudowy wahają się od 0,12 do 0,84. Inwestor wnosi o ustalenie przedmiotowego wskaźnika na poziomie 0,78. Z powyższego wynika, że objęty wnioskiem wskaźnik nie mieści się w granicach średniego, zatem nie można ustalić go na zasadzie § 5 ust. 1 rozporządzenia. Odnosząc się do treści § 5 ust. 2 rozporządzenia, wskazało, że z przedmiotowej analizy wynika brak możliwości ustalenia w przedmiotowym miejscu wskaźnika na wnioskowanym poziomie. Godziłoby to w zastany w terenie ład przestrzenny, układ urbanistyczno-architektoniczny i zasadę dobrego sąsiedztwa. Kolegium, wskazując na powyższe, stwierdziło, że skoro część wskaźników nie może być dla planowanej inwestycji ustalona, ponieważ godziłaby w zasadę dobrego sąsiedztwa i naruszała występujący w obszarze analizowanym układ urbanistyczno-architektoniczny, a tym samym ład przestrzenny, warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest spełniony. Następnie wskazując na treść art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. podało, że teren planowanej inwestycji przylega do ul. W., ale nie ma możliwości skomunikowania z tej drogi działki, na której inwestycję zaplanowano. Jedyny możliwy sposób obsługi komunikacyjnej przedmiotowej działki mógłby odbywać się poprzez dz. ew. nr [...], do której jednak inwestor nie jest uprawniony. Inwestor nie uzyskał prawa do korzystania z tej nieruchomości (dz. ew. nr [...]) w celu umożliwienia skomunikowania jego działki z drogą publiczną. Zatem objęta wnioskiem działka nie ma zagwarantowanego legalnego dostępu do drogi publicznej. W konsekwencji warunek określony w art. 61 ust 1 pkt 2 także nie jest spełniony. Zdaniem Kolegium, wobec niespełnienia w sprawie aż dwóch warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie było i nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Końcowo organ wskazał, że opinia [...] Konserwatora Zabytków wydana w przedmiotowej sprawie nie jest dla organu wiążąca, stanowi jedynie dowód w sprawie, który należy ocenić tak samo, jak pozostałe dowody w sprawie zgromadzone i jako taka nie decyduje o możliwości ustalenia warunków zabudowy. Biorąc pod uwagę fakt niespełnienia przez inwestycję ww. warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., wskazywane w tej opinii okoliczności nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, które musi być negatywne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2015 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię i w wyniku tego bezzasadne uznanie, iż teren, na którym planowana jest inwestycja, nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, podczas gdy przedmiotowy teren ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jak i możliwy jest dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności; § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw, z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i w wyniku tego bezzasadne uznanie, iż organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, o którym mowa w § 2 pkt 4 rozporządzenia, podczas gdy z akt sprawy wynika, iż dostęp do drogi publicznej z przedmiotowego terenu możliwy jest na dwa sposoby, tj. w sposób bezpośredni i poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności, co powoduje, iż najpierw powinno się ustalić, który ze wskazanych sposobów jest właściwy, a następnie, w oparciu o tak poczynione ustalenia określić obszar analizowany; tymczasem organ zaaprobował procedowanie organu I instancji, polegające na ustaleniu najpierw obszaru analizowanego, a następnie ustalenie, czy przedmiotowy teren ma dostęp do drogi publicznej; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust, 1 i 2 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i bezzasadne uznanie, iż skarżący nie ma racji, iż obszar analizowany wyznaczono w odległości zbyt małej od działki, na której planowana jest inwestycja, w szczególności ze względu na to, iż nie zostałby wtedy spełniony warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, podczas gdy racjonalność urbanistyczna inwestycji wymagała szerszego określenia granic obszaru analizowanego; art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 i ust. 4, § 5 ust. 1 i ust. 2, § 7 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji nie uzasadnia odstępstw od wyznaczenia linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej według ogólnych zasad określonych w rozporządzeniu; art. 64 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że ustalenie warunków zabudowy dla Inwestycji wymaga uzgodnienia ze [...] Konserwatorem Zabytków z uwagi na to, że W. na odcinku od Alei [...] do ul. K. zostało wpisane do rejestru zabytków pod nr [...] na podstawie decyzji Prezydium [...] Rady Narodowej Wydział Kultury Miejski Konserwator Zabytków w W. z [...] marca 1969 r., bez uprzedniego ustalenia skuteczności decyzji o wpisie do rejestru zabytków wobec skarżącego oraz jej zasięgu terytorialnego w odniesieniu do terenu inwestycji; art. 61 ust. 1 u.p.z.p oraz art. 7 pkt 1 i art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, poprzez ich niezastosowanie, czego efektem jest przyjęcie poglądu, iż teren inwestycji objęty jest decyzją o wpisie do rejestru zabytków, a co za tym idzie istnieje konieczność uzyskania pozwolenia konserwatorskiego w celu realizacji inwestycji, w wyniku czego nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy, a także przyjęcie, iż negatywną przesłankę do ustalenia warunków zabudowy stanowi fakt, że przedmiotowy teren położony jest w strefie ochrony konserwatorskiej otoczenia i ekspozycji zabytków oznaczonej KZ-E zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta W., art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] marca 2014 r., pomimo zasadności zarzutów przedstawionych przez skarżącego w odwołaniu, w wyniku czego organ nie rozpoznał merytorycznie całości sprawy, a jedynie ustosunkował się do niektórych tylko zarzutów zawartych w odwołaniu, pomimo że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przesądza o obowiązku całościowego przeanalizowania i merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ, w tym przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego; art. 15 w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, polegające na fragmentarycznej kontroli decyzji organu I instancji, a nie na merytorycznym rozpoznaniu sprawy, w wyniku czego zaniechano rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie oraz dowolnie i fragmentarycznie oceniono jego części, bez wyjaśnienia w sposób przekonujący przesłanek, jakimi kierowano się przy wydaniu decyzji Kolegium, a także procedowano wbrew dyrektywie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności zaś powyższe uchybienia doprowadziły do tego, iż: a. organ uznał, iż analiza obszarowa została sporządza prawidłowo; b. organ zaaprobował dokonany przez organ I instancji brak wnikliwej i kompleksowej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji w postaci gabarytów i form zabudowy, linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, pomijając specyfikę architektoniczno-przestrzenną inwestycji, uzasadniającą odstępstwa od wyznaczenia ich wg ogólnych zasad określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 7 ust 1-3 rozporządzenia; c. organ zaniechał zbadania zasadności ustaleń organu I instancji w zakresie powodów, jakie skłoniły organ I instancji do oparcia decyzji Prezydenta wyłącznie na podstawie pisma [...] Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2013 r. oraz pisma [...] Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2008 r. w zakresie oceny inwestycji pod względem konserwatorskim i przypisania im większej mocy dowodowej niż dokumentom w postaci: - załącznika do wniosku pt.: "Opinia Urbanistyczna dotycząca koncepcji urbanistyczno-architektonicznej budynku wysokościowego, wielofunkcyjnego hotelowo-apartamentowego z garażami podziemnymi przy ul. W. w [...]" autorstwa dr inż. arch. T. S. z lutego 2010 r. załącznika do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pt.: "Analiza funkcji oraz cech, warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, o których mowa w art. 61 u.p.z.p. do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku usługowo-biurowo mieszkaniowego z garażami podziemnymi na działce o numerze ewidencyjnym [...] i części działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] położonych przy ulicy W. w [...]" autorstwa architekta J. R. z kwietnia 2009 r., pisma [...] Konserwatora Zabytków do Wnioskodawcy z 22 lipca 2008 r., które to dokumenty zostały przez organ zupełnie pominięte, mimo równej mocy dowodowej wszystkich dowodów w myśl art. 75 § 1 kpa, d. organ zaniechał ustalenia skuteczności decyzji o wpisie do rejestru zabytków wobec skarżącego oraz jej zasięgu terytorialnego w odniesieniu do terenu inwestycji, a tym samym zaakceptował brak zbadania powyższej kwestii przez organ I instancji; e. organ zaaprobował ustalenia zawarte w decyzji Prezydenta, w której oparto się na nieuprawnionych i nieskonkretyzowanych ocenach [...] Konserwatora Zabytków wyrażonych w piśmie [...] z 2013 r. oraz w piśmie z [...] lipca 2008 r. odnośnie gabarytów inwestycji, jej negatywnego wpływu na walory krajobrazowe i na chronione parametry strefy ochrony konserwatorskiej, a co za tym idzie o niedopuszczalności inwestycji pod względem konserwatorskim; f. organ uznał za prawidłowe odstąpienie od rozważenia wskazanego przez skarżącego sposobu obsługi komunikacyjnej inwestycji poprzez istniejący wjazd bramowy od strony wschodniej jezdni ul. W., do której przylega teren inwestycji, uznając go z nieuzasadnionych przyczyn za niemożliwy, bez uprzedniego poinformowania zgodnie z treścią art. 9 kpa o tym skarżącego, co doprowadziło do wniosku, iż inwestycja nie ma zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p., podczas gdy z akt sprawy wynika, iż taki dostęp istnieje. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm., określana dalej jako p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa wyeliminowanie takiego aktu z obrotu prawnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zapadłych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydanego na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Rozporządzenie precyzuje sposób, w jaki następuje ustalenie parametrów, istotnych dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Charakterystyczną cechą sposobu wyznaczania parametrów planowanej zabudowy jest przeprowadzenie analizy stanu zagospodarowania działek sąsiednich w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopi mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Natomiast zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślenia wymaga, że w świetle zarówno powoływanego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jak i § 3 rozporządzenia, punktem odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy (dla realizacji zasady dobrego sąsiedztwa) może być jedynie zabudowana działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, a nie jakakolwiek działka położona przy takiej drodze. Jakkolwiek ani ustawa, ani rozporządzenie nie zawiera definicji pojęcia działki "sąsiedniej" to niewątpliwie istotne wytyczne dla wykładni tego pojęcia (pomijając jego potoczne rozumienie) zawiera treść § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którą co do zasady punktem odniesienia dla ustalenia odległości takiej działki od działki objętej ustaleniem warunków jest trzykrotna szerokość frontu tej drugiej działki, nie mniej jednak niż 50 m. Wielkość obszaru analizowanego powinna zatem co do zasady, nawiązywać do tych wielkości. Oczywiście skoro są to wielkości minimalne to nie jest wykluczone ich przekroczenie. Niemniej jednak nie może to być przekroczenie dowolne, niczym nieuzasadnione. Przekroczenie to i jego wielkość powinno bowiem być uzasadnione istniejącym wokół działki objętej postępowaniem zagospodarowaniem terenu, jego szczególnymi cechami i istniejącym na obszarze analizowanym ładzie przestrzennym w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, jedynym motywem znacznego rozszerzenia obszaru analizowanego nie może być znalezienie na tym obszarze terenu zabudowanego w sposób odpowiadający zasadzie dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W świetle § 3 ust. 2 rozporządzenia obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego, odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - nie mniej jednak niż 50 metrów. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli organ zdecyduje się na wyznaczenie obszaru większego niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 grudnia 2012 r. II OSK 1492/11 LEX nr 1367298). Zdaniem bowiem Sądu zasadność takiego rozszerzenia obszaru analizowanego powinna wynikać w jednoznaczny sposób z analizy zabudowy i zagospodarowania na tym terenie. Oznacza to, że zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego, jako 3-krotność szerokości frontu działki, nie mniej jednak niż 50 m. Warunek ten w ocenie Sądu spełnia analiza opracowana w rozpatrywanej sprawie. Obszar analizowany został na niej oznaczony jako 3-krotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (na niektórych odcinkach nieco większej z uwagi na celowość objęcia analizą całych jednostek urbanistycznych nie dzieląc budynków). Okoliczność nierozszerzenia obszaru analizowanego w niniejszej sprawie, nie może zatem stanowić podstawy do uznania, że organy naruszyły wskazane przez skarżącego przepisy. W ocenie Sądu w sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji brak jest budynków o zbliżonych parametrach, natomiast wyznaczenie obszaru w sposób wskazany przez skarżącego (zgodny z opinią urbanistyczną J. R.) dopuściłoby możliwość porównania planowanej inwestycji z budynkami znajdującymi się nie w sąsiedztwie, lecz poza nim. Odnosząc się do linii zabudowy wskazać należy, że w § 4 rozporządzenia zawarto szereg wskazań co do wyznaczania tzw. "obowiązującej" linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem inwestora, i tak: a) zasadniczo linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1), b) linię zabudowy należy ustalić zgodnie z przepisami odrębnymi, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej została ustalona niezgodnie z tymi przepisami (ust. 2), c) w razie gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, linię tę ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3), d) jeżeli z analizy urbanistycznej wynika, iż w konkretnej sprawie odpowiednie będzie inne wyznaczenie linii zabudowy, niż to wynika z ust. 1-3, "dopuszcza się" inne wyznaczenie linii nowej zabudowy. Projektowana inwestycja ma znajdować się na działkach ew. nr [...] oraz części działek nr [...] i [...] przy ul. W. w W. Budynek inwestycji zaplanowany został na działce ew. nr [...] która graniczy bezpośrednio z drogą publiczną "[...]" (dz. ew. nr [...]). Z uwagi, iż działka nr [...] położona jest w pasie zieleni na którym brak jest jakichkolwiek budynków, a jedyną zabudowę stanowi infrastruktura drogowa (ślimak – zjazd z Mostu [...]) i kolejowa, brak jest możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. W niniejszej sprawie nie ma także szczególnych okoliczności pod względem przestrzennym, aby zastosować § 4 ust. 4 rozporządzenia, z uwagi na ww. brak zabudowy na tym obszarze, jak również z uwagi na jego położenie tj. w bezpośrednim sąsiedztwie [...] i bulwaru spacerowego. Zgodzić należy się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji, że wskazywane, w opinii urbanistycznej J. R., Centrum [...] nie może być w niniejszej sprawie punktem odniesienia, bowiem nie jest w sąsiedztwie planowanej inwestycji i znajduje się poza obszarem analizowanym. Ponadto odnosząc się do wykazywanej w ww. opinii analogii pomiędzy postępowaniem w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji Centrum [...] i na realizację przedmiotowej inwestycji podnieść należy, że w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w ogóle nie zachodzi wymóg określenia obszaru analizowanego oraz przeprowadzenia analizy cech zabudowy terenu sąsiadującego z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. Zatem z uwagi, iż inwestycja budowy Centrum [...] należała do inwestycji celu publicznego, mogła być zrealizowana. Zgodnie z treścią § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ dokonał prawidłowej interpretacji wyników analizy oraz precyzyjnie i wnikliwie uzasadnił wyznaczenie parametrów inwestycji na zasadzie dopuszczalnych odstępstw. Analiza cech poszczególnych obiektów w obszarze analizowanym, której wnioski stanowią załącznik do decyzji organu I instancji, wykazała bowiem, że w obszarze objętym analizą znajdują się budynki o zróżnicowanej wysokości, ale nie istnieje na działkach sąsiednich budynek, którego przedłużenie krawędzi gzymsu lub attyki umożliwiałoby realizację na terenie inwestycji planowanego budynku o wysokości 200 m (54 kondygnacji). W sąsiedztwie działki nr [...] tj. działki na której ma być usytuowany przedmiotowy budynek, brak jest pobudowanych jakichkolwiek budynków. Jedyną zabudowę stanowi infrastruktura drogowa i kolejowa. Brak jest zatem możliwości wyznaczenia wysokości górnej elewacji gruntowej na podstawie § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Odnosząc się natomiast do treści § 7 ust. 4 rozporządzenia wskazać należy, że w obszarze analizowanym dominują budynki o wysokości od 14 do 28 m tj. od IV do VIII kondygnacji. Występuje także kilka wyższych budynków tj. apartamentowiec przy ul. S. o wysokości 39 m tj. XI kondygnacji, dwa budynki XIII kondygnacyjne przy ul. F. i W. o wysokości 46 m, natomiast najwyższy budynek mierzy ok. 60 m wysokości (XVII kondygnacji) i znajduje się przy ul. S. Z powyższego wynika, że na całym obszarze analizowanym, nie występuje ani jeden budynek o wysokości chociażby zbliżonej do projektowanego budynku. Ponadto projektowany budynek miałby powstać w pasie zieleni, na którym – jak już wskazywano powyżej – nie występuje zabudowa (poza budowlami infrastruktury drogowej i kolejowej). Zatem uznać należy, że wybudowanie budynku o wysokości 200 m na działce nr [...] zachwiałby ład przestrzenny oraz naruszyłoby zasadę dobrego sąsiedztwa. Zwrócić także należy uwagę, że również wskaźnik powierzchni zabudowy wnioskowany przez inwestora jest wyższy od średniego wskaźnika występującego w obszarze analizy, co jest niezgodne z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia. W sprawie brak jest także podstaw do zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia. Stosownie do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Wedle natomiast § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W przedmiotowej sprawie inwestor wniósł o ustalenie wskaźnika na poziomie 0,78. Wskaźniki powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym natomiast wynoszą od 0,12 do 0,84. Średni wskaźnik obszaru analizowanego wynosi 0,5. Objęty wnioskiem wskaźnik nie mieści się zatem w granicach średniego, dlatego też brak jest możliwości ustalenia go na zasadzie § 5 ust. 1 rozporządzenia. Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, iż w niniejszej sprawie organ winien określić wskaźnik wielkości powierzchni na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Działka nr [...] nie leży w sąsiedztwie żadnych budynków tylko w pasie zieleni. Wskaźnik w kwartałach znajdujących się najbliżej działki zbliżony jest do średniego. Natomiast kwartały zabudowy, w których wskaźniki zabudowy są najbliższe do wnioskowanego znajdują się w znacznej odległości od działki, na której planowany jest przedmiotowy budynek (wskaźnik nr 0,84 znajduje się w kwartale nr 16 analizy, natomiast wskaźnik 0,76 w kwartale oznaczonym nr 6). W związku z powyższym, ustalenie wskaźnika o wielkości wskazywanej przez wnioskodawcę godziłoby w ład przestrzenny, układ urbanistyczno-archiktoniczny oraz zasadę dobrego sąsiedztwa. Mając zatem na uwadze, iż ww. wskaźniki nie mogą być dla przedmiotowej inwestycji ustalone, co w konsekwencji prowadzi do braku spełnienia warunku o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uznać należy, że organ zasadnie odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podkreślić należy, że Kolegium nie poddało krytyce postulowanych przez skarżącego zmian urbanistycznych, polegających na wybudowaniu przedmiotowego wieżowca, które zgodnie z twierdzeniem skarżącego są zgodne z tendencjami zachodnioeuropejskimi i potrzebą wprowadzenia korzystnych zmian w krajobrazie W. Jednakże, jak prawidło wskazano w zaskarżonej decyzji, zmiany urbanistyczne jakich chce inwestor, winny być wprowadzane w procesie planowania przestrzennego poprzedzonego studium prezentującym uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a nie w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie Sąd w pełni podziela obszerną argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ze względu na charakter i zakres odstępstw od istniejącego stanu zagospodarowania otoczenia działki inwestycyjnej jedynym uzasadnionym obowiązującym porządkiem prawnym kluczem do realizacji nowatorskiej wedle krajowych standardów koncepcji zagospodarowania jest plan miejscowy. Oznacza to, że zamierzona inwestycja nie wpisując się w zastany stan zagospodarowania nie może zostać zrealizowana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Dokładne przyczyny zostały obszernie omówione w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Nie można natomiast wykluczyć akceptacji prezentowanej przez inwestora koncepcji przez organy stanowiące akty prawa miejscowego. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że organ w zaskarżonej decyzji błędnie uznał, iż przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunku o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Wyjaśnić należy, że na etapie ustalania warunków zabudowy inwestor nie musi legitymować się tytułem prawnym do dojazdu łączącego teren inwestycji z drogą publiczną. Dopiero bowiem na etapie udzielania pozwolenia na budowę podlega badaniu przysługiwanie tytułu prawnego do nieruchomości, w tym ewentualnie do prywatnej drogi wewnętrznej oraz wykazanie się potwierdzeniem ustanowienia służebności przejazdu. Skoro zatem organ stwierdził, że dostęp do przedmiotowej inwestycji mógłby się odbywać poprzez ustanowienie służebności na działce nr [...], uznać należy, że przedmiotowa inwestycja spełnia wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Powyższe uchybienie organu jak również procedowanie czy dla przedmiotowej inwestycji konieczne jest uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego dla przedmiotowej inwestycji, nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia, bowiem z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w pkt 1-5 tego przepisu. Skoro zatem planowana inwestycja nie spełnia już, jak wskazano powyżej, warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organ nie miał podstaw do wydania decyzji ustalającej warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.