II SA/Rz 1569/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. sprawy ze skargi Powiatowego Zarządu Dróg [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia do stanu poprzedniego krawężników drogi powiatowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] uchylająca w całości, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] i umarzająca w całości postępowanie w sprawie wykonania dwóch sztuk zjazdów z drogi powiatowej nr [...] – ul. C. w P. w km [...] oraz w km [...] i w sprawie naruszenia korpusu tej drogi. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...] PINB [...] umorzył postępowanie administracyjne w wymienionej wyżej sprawie. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją WINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia z uwagi na brak ustalenia prawidłowego stanu faktycznego w kontekście regulacji ustawy Prawo budowlane i ustawy o drogach publicznych. Po uzupełnieniu materiału dowodowego PINB wymienioną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nakazał R. H. doprowadzenie do stanu poprzedniego obniżonych w dwóch miejscach (po lewej stronie drogi w km [...] oraz w km od [...]) krawężników drogi powiatowej nr [...] - ul. C. w P. Organ ustalił, że ul. C. w P. była realizowana w latach 80-tych ubiegłego wieku przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich [...], a z chwilą powstania powiatów tzn. 1 stycznia 1999 r. była wykonana w obecnym zakresie. W dwóch miejscach (po lewej stronie drogi) tj. w km [...] oraz w km [...] do czasu wykonania przez R. H. robót budowlanych polegających na częściowym utwardzeniu działek nr 510/8 i 509/9 przy ul. C. kostką betonową (na podstawie zgłoszenia do Starosty [...]) w wyżej określonym kilometrażu nie były obniżone krawężniki ulicy, umożliwiające wjazd i wyjazd z tych działek na ulice C. Wskazane zgłoszenie nie obejmowało obniżenia istniejącego krawężnika drogowego pomiędzy jezdnią a utwardzonym terenem części działek nr 509/9 i 510/8. Właścicielem działek nr 509/9 i 510/8 obręb [...] przy ul. C. w P. jest R. H., natomiast działka drogowa ul. C. nr ewid. 549 jest własnością Powiatu [...], zaś zarządcą jej jest Powiatowy Zarząd Dróg [...]. W ocenie organu, dokonując przedmiotowego utwardzenia Inwestor nie wykonał żadnych robót, które naruszałyby przepisy ustawy z dnia 21 marca 1981 r. o drogach publicznych. Utwardzenie części działek wykonane zostało w kształcie trapezu na długości 47,80 m o bokach 15,90 m i 20,00 m. W ramach tego utwardzenia istniejąca wcześniej skarpa została umocniona betonowymi płytami ażurowymi do krawężnika ul. C. na długości 35,15 m i zmiennej szerokości od 1,15 m do 3,40 m. W takim wypadku nie może zaś być, w ocenie PINB, mowy o naruszeniu korpusu drogi. Utwardzenie wykonano ponadto zgodnie z wymienionym wyżej zgłoszeniem. Przepisy ustawy Prawo budowlane naruszono natomiast w ten sposób, że obniżając krawężnik na dwóch odcinkach Inwestor wykonał roboty związane z przebudową drogi, co wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, czego Inwestor nie dokonał. Organ przyjął równocześnie, że dokonanych przez Inwestora obniżeń nie można uznać za zjazdy, do których zastosowanie miałyby przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), zwanego następnie "rozporządzeniem MTiGM". Wskazane obniżenie krawężników nie posiada bowiem parametrów takich jak szerokość, nawierzchnia, promienie łuków, pochylenia itp., jakie powinien posiadać zjazd zgodnie z § 77-79 wymienionego rozporządzenia. R. H. odwołał się od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. Zwrócił uwagę, że działki nr 510/8 i 509/9 są utwardzonymi działkami prywatnymi i nie ma podstaw prawnych, by twierdzić, że są one elementem drogi C. nr [...] znajdującej się na działce nr 549 lub mają charakter ulicy leżącej w ciągu tej drogi. Połączenie drogi C. z działkami nr 510/8 i 509/9 istnieje w granicy, na połączeniu tych działek , a nie – jak błędnie przyjęto – na krawężniku, dlatego też nie ma podstaw do stosowania ustawy o drogach publicznych. Odwołanie zarzuca także, iż Powiatowy Zarząd Dróg [...] nie posiada ostatecznej decyzji Wojewody [...] o przejściu działek na rzecz Skarbu Państwa. Odwołujący się zaznaczył, że roboty budowlane związane z obniżeniem krawężnika wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną, a zastosowane materiały nie budzą zastrzeżeń co do jakości. Brak jest jakiegokolwiek zagrożenia życia lub zdrowia, czy też oddziaływania negatywnego na środowisko i teren przyległy. Nie doszło też do jakiejkolwiek zmiany parametrów technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Ponadto, obniżenie krawężnika od strony lewej w km [...] nastąpiło w drodze ustnych ustaleń pomiędzy nim a Dyrektorem Powiatowego Zarządu Dróg [...] w czasie remontu drogi w 2012 r. WINB wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] października 2014r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył w całości postępowanie w sprawie wykonania dwóch sztuk zjazdów z drogi powiatowej nr [...] – ul. C. w P. w km [...] oraz w km [...] i w sprawie naruszenia korpusu tej drogi. Organ odwoławczy uznał mianowicie, że nie ma podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, bowiem obniżenie krawężników nie ma charakteru robót budowlanych zdefiniowanych w wymienionej ustawie (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). W szczególności z uwagi na to, że obniżenie krawężnika nie spowodowało zmiany żadnych parametrów użytkowych lub technicznych drogi usytuowanej m. in. na części działek nr 509/9 i 510/8, własności R. H. nie można twierdzić o dokonanej przebudowie drogi. Nadto, obniżone krawężniki nie są zjazdami w rozumieniu § 3 pkt 12 rozporządzenia MTiGM, spełniającymi parametry z § 77-79 tego aktu. Samo obniżenie krawężników nie spełnia bowiem parametrów zjazdu wskazanych w § 79 rozporządzenia. Nie stanowi ono również dojazdu do nieruchomości, gdyż granica tych nieruchomości znajduje się w jezdni drogi. Organ zwrócił uwagę, że rozporządzenie MTiGM nie reguluje kwestii, ile krawężnik winien być wyniesiony ponad jezdnię. W § 43 ust. 5 tego aktu prawodawca odnosi się jedynie do wysokości wyniesienia chodnika ponad krawędź jezdni lub pasa postojowego, podając wartości graniczne tego wyniesienia od 6 do 16 cm. Dlatego też fakt obniżenia samych krawężników do wysokości 6-7 cm na dwóch odcinkach nie narusza warunków technicznych obowiązujących w dacie dokonania tych czynności, bowiem takie nie zostały przez prawodawcę określone. Z tych przyczyn organ uznał, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że ustalenia dokonywane pomiędzy stronami nie stanowią dla organów nadzoru budowlanego dowodu, bowiem działają one na podstawie przepisów m. in. ustawy Prawo budowlane odnoszących się do określonych tylko obiektów budowlanych czy też robót budowlanych. WINB podniósł także, iż wydana w sprawie decyzja nie rozstrzyga w kwestii legalności budowy drogi, lecz w odniesieniu do dwóch sztuk zjazdów z drogi powiatowej nr [...] – ul. C. i w sprawie naruszenia korpusu tej drogi, co sprowadzało się faktycznie do wyjaśnienia, czy obniżenie krawężnika naruszało unormowania Prawa budowlanego. Decyzję WINB z dnia [...] października 2014 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Powiatowy Zarząd Dróg [...], wnosząc o jej uchylenie. Skarga zarzuca naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 2 i art. 80 K.p.a. oraz prawa materialnego tj. art. 29 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem strony skarżącej, niedopuszczalne jest zawężenie przedmiotu sprawy tylko do samego faktu obniżenia krawężnika bez uwzględnienia związku pomiędzy tą czynnością a pozostałymi robotami, które zostały wykonane na nieruchomości przyległej przez jej właściciela. Obniżenie krawężnika stanowi element powstałego zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość. To zaś, że wykonane zjazdy nie odpowiadają wymogom rozporządzenia MTiGM nie zmienia ich statusu tj. faktu, że są one zjazdami w rozumieniu ustawy. Na wykonane w sprawie roboty budowlane inwestor powinien posiadać pozwolenie na budowę, którym jednak nie dysponuje. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działań administracji publicznej pod względem legalności, stosując prawem przewidziane środki. Wyznaczony w ten sposób zakres kontroli nie jest przy tym - jak stanowi art. 134 P.p.s.a. - ograniczony zarzutami skargi, powołaną w niej podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sąd rozpoznaje natomiast skargi w granicach danej sprawy. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Uchybienia owe, dające podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, wskazuje art. 145 § 1 P.p.s.a., stanowiąc, iż są to: naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c). Dokonawszy analizy stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy w kontekście odnoszących się do niego regulacji prawnych Sąd stwierdził istnienie naruszenia przepisów materialnoprawnych i procesowych, które stanowiły podstawę wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć. Powyższe obligowało do usunięcia tych aktów z obrotu prawnego. Przedmiot oceny w niniejszej sprawie to decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2014 r. i umarzająca w całości postępowanie w sprawie wykonania dwóch zjazdów z drogi powiatowej nr [...] – ul. C. w P. w km [...] oraz w km [...] i w sprawie naruszenia korpusu tej drogi. Poza sporem pozostaje, iż R. H. na podstawie zgłoszenia dokonanego u Starosty [...] dokonał utwardzenia części działek nr 510/8 i 509/9 przy ul. C. w P. Z działkami nr 510/8 i 509/9 w P. sąsiaduje działka drogowa ul. C. o numerze ewidencyjnym 549, stanowiąca własność Powiatu [...], a zarządcą jej jest Powiatowy Zarząd Dróg [...]. Jezdnia ul. C. na odcinku sąsiadującym z działkami nr 510/8 i 509/9 zachodzi częściowo na te działki. Wykonując przedmiotowe utwardzenie Inwestor - przekraczając zakres zgłoszenia - wykonał dodatkowo obniżenie krawężnika pomiędzy jezdnią a utwardzonym terenem na dwóch odcinkach o długości 10,1 m i 7 m. Organ I instancji przyjął, że wykonanie przedmiotowych zjazdów jest przebudową drogi, dlatego Inwestor winien był dokonać zgłoszenia zamiaru wykonania tego rodzaju robót budowlanych, a ponieważ R. H. tego nie zrobił, nakazano mu przywrócenie stanu poprzedniego. Organ II instancji rozpatrując odwołanie uznał, iż obniżone krawężniki nie są zjazdami, a ich obniżenie nie ma charakteru robót budowlanych zdefiniowanych w ustawie Prawo budowlane. Skutkiem takiego stanowiska było umorzenie postępowania w całości, jako bezprzedmiotowego. Stanowiska organów obu instancji nie są trafne. Definicja pojęcia zjazdu z drogi publicznej zawarta jest w § 3 pkt 15 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W świetle tego przepisu przez zjazd rozumie się część drogi na połączeniu z drogą nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze. Zdaniem Sądu wykonane przez Inwestora obniżenie krawężników stanowi połączenie części drogi powiatowej stanowiącej ul. C. z dojazdem do nieruchomości stanowiącej działki nr 510/8 i 509/9, będące własnością Inwestora. Nie budzi żadnych wątpliwości okoliczność, że części dawnych działek nr 510/8 i 509/9 znajdują się w pasie drogowym ul. C. Fakt ten jednak nie ma znaczenia dla wskazanego wyżej stanowiska Sądu w świetle brzemienia przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., nr 133, poz.872 ze zm.). Przepis ten przewiduje, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Ten rodzaj wywłaszczenia ma być potwierdzony decyzją wojewody, jednak decyzja taka ma jedynie charakter deklaratywny, a przejście własności nastąpiło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. W chwili obecnej własność Inwestora sięga do drogi publicznej, tak więc obniżenie krawężników stanowi połączenie części drogi powiatowej stanowiącej ul. C. z dojazdem do nieruchomości stanowiącej działki nr 510/8 i 509/9, będące własnością Inwestora. Nie można zaaprobować stanowiska organu II instancji, co do braku jakiegokolwiek znaczenia faktu, iż doszło do obniżenia krawężnika, skoro jego wysokość mieści się w granicach określonych w § 43 ust. 5 rozporządzenia MTiGM. Po pierwsze Inwestor nie mógł samowolnie dokonać takiego obniżenia, a po drugie należałoby sobie odpowiedzieć na pytanie, dlaczego to zrobił. Odpowiedź wydaje się oczywista. Na części działek nr 510/8 i 509/9 - w świetle znajdującego się w aktach sprawy zdjęcia - urządzony został parking, a obniżenie krawężnika umożliwia wjazd i wyjazd z niego. Dodać należy, iż nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, że przedmiotowe obniżenie krawężnika jest funkcjonalnie zjazdem, a to czy spełnia ono parametry określone w § 79 rozporządzenia MTiGM pozostaje kwestią wtórną. Zaprezentowane przez organ II instancji stanowisko w tej materii prowadzi do premiowania osoby, która dopuściła się samowoli budowlanej tylko dlatego, że nie sporządzając stosownego projektu naruszyła określone wymogi w stosunku do tej osoby, która dopuściłaby się samowoli, jednak parametry z § 79 zostałyby zachowane. Należy jednak podnieść, że skoro - w świetle ustaleń organu I instancji - obniżenia dokonano na dwóch odcinkach o długości 10,1 m i 7 m to samo stwierdzenie o niespełnieniu wymogów § 79 bez głębszej analizy poszczególnych punktów przepisu w odniesieniu do stanu faktycznego stanowi o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Przecież szerokość obniżenia krawężników w jakimś zakresie może być szerokością zjazdu, a twardą nawierzchnią w granicach pasa drogowego szerokość krawężnika. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, iż przedmiotowe obniżenie krawężnika stanowi wykonanie zjazdu z ul. C. Wykonanie zjazdu, będącego obiektem budowlanym, mieści się w pojęciu "budowy" (art. 3 pkt 6 u.p.b.), a tym samym w definiowanym przez art.. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane pojęciu robót budowlanych. Takie stanowisko powoduje, iż do wykonania zjazdu niezbędnym było uzyskanie pozwolenia na budowę. Nie można zaaprobować stanowiska organu I instancji, iż w sprawie mamy do czynienia z przebudową drogi. Zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, przy czym w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Natomiast stosownie do art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), zjazd jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym przypadku wykonanie zjazdu stanowi wybudowanie nowego obiektu. Wobec powyższego z ustawy Prawo budowlane wynika dla Inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę zjazdu. W takiej sytuacji uznać należy, iż stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania jest wadliwe, podobnie, jak wadliwe jest stanowisko organu I instancji, co do braku potrzeby uzyskania przez Inwestora pozwolenia na budowę w związku z przedmiotową inwestycją. Organy prowadząc postępowanie uwzględnią zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 i art. 152 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.