II GSK 5136/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędziowie sędzia NSA Cezary Pryca sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej sprawy ze skargi kasacyjnej E.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 397/15 w sprawie ze skargi E.F. na decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty oraz odmowy umorzenia należności głównej wraz odsetkami z tytułu środków otrzymanych z budżetu Unii Europejskiej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza E. F. na rzecz Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 17 sierpnia 2016 r., I SA/Sz 397/15, oddalił skargę E.F. (dalej: skarżąca) na decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego (dalej: Zarząd lub organ) z [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty oraz odmowy umorzenia należności głównej wraz z odsetkami z tytułu środków otrzymanych z budżetu UE. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, co następuje. Zarząd wydał [...] listopada 2013 r. decyzję o zwrocie od skarżącej (jako beneficjentki) środków otrzymanych w ramach projektu pod nazwą "Zwiększenie konkurencyjności Centrum G. poprzez zakup specjalistycznych urządzeń, oprogramowania oraz lokalu, niezbędnych do rozszerzenia zakresu świadczonych usług" na podstawie umowy na realizację projektu w łącznej kwocie 118.913,85 zł wraz z odsetkami, która ostatecznie została pomniejszona do kwoty 89.126,25 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Skarżąca złożyła 13 grudnia 2013 r. wniosek o udzielenie ulgi w postaci umorzenia należności, a następnie rozłożenia spłaty zaległości i odsetek na raty na okres 10 lat. Zarząd, decyzją z [...] sierpnia 2014 r. orzekł o rozłożeniu skarżącej na 16 miesięcznych rat spłaty należności wraz z odsetkami, z tytułu zwrotu środków otrzymanych w ramach ww. regionalnego programu operacyjnego. W wyniku ponownego rozpatrzenie sprawy, Zarząd decyzją z [...] stycznia 2015 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2014 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, powołał się na art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55, art. 60 pkt 6, art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p.); art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej: o.p.) i wyjaśnił znaczenie zwrotów "ważny interes podatnika" i "interes publiczny", o których mowa w art. 67a § 1 o.p. W ocenie organu, skarżąca nie wykazała, aby miała miejsce jakakolwiek sytuacja nadzwyczajna czy też zdarzenie losowe uniemożliwiające uregulowanie zaległości. Wysokość zaś uzyskiwanych przez skarżącą dochodów, jak i konieczność ponoszenia wydatków została przez organ uwzględniona, jednak nie były to nadzwyczajne okoliczności, które uzasadniałyby umorzenie należności. Przyznanie tego rodzaju ulgi w zaistniałej sytuacji byłoby sprzeczne z ważnym interesem publicznym, gdyż ciężar spłaty należności obciążyłby budżet województwa. Organ jednocześnie wskazał, że sytuacja w jakiej znalazła się skarżąca pozwalała na przychylenie się do jej wniosku w części dotyczącej spłaty zobowiązania w miesięcznych ratach z uwagi na wykazanie przesłanki interesu publicznego. Organ uznał bowiem, że w interesie publicznym leży uniknięcie likwidacji przedsiębiorstwa prowadzonego przez skarżącą, a co z tym związane utrzymanie miejsc pracy. Brak obowiązku natychmiastowego zwrotu całości środków w związku rozłożeniem ich spłaty na raty umożliwi dalsze prowadzenie dotychczasowej działalności, a jednocześnie pozwoli na nienaruszenie środków budżetu województwa. Sąd I instancji wyrokiem z 17 sierpnia 2016 r. oddalił skargę. Sąd wyjaśnił, że stosownie do postanowień art. 67a § 1 pkt 2 i 3 o.p. organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki od nieuregulowanych w terminie zaliczek na podatek; umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Sąd podkreślił, że użyte w analizowanym przepisie sformułowanie "może" wskazuje, że instytucja umorzenia zaległości podatkowej oparta jest na uznaniu administracyjnym, z istoty którego wynika pozostawienie organowi swobody wyboru konsekwencji prawnych. Co oznacza, że nawet wystąpienie powyższych przesłanek nie zobowiązuje organu do udzielenia ulgi. Przepis ten nie wyznacza bowiem decyzji organu podatkowego, lecz pozostawia mu wybór co do jej podjęcia. Taka konstrukcja wywiera daleko idące skutki w zakresie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej. Sąd nie rozstrzyga bowiem o tym, czy umorzyć zaległość, lecz bada, czy organ wydał decyzję z zachowaniem przepisów postępowania. Kontroli Sądu nie podlega zatem uznanie samo w sobie, ale poprawność postępowania dowodowego i wyciągniętych zeń wniosków co do tego, czy dany stan faktyczny wypełnia użyte w art. 67a § 1 pkt 3 o.p. pojęcia niedookreślone ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego. Mając to na uwadze Sąd uznał, że argumenty skarżącej faktycznie zmierzają do przerzucenia ciężaru związanego z koniecznością uregulowania należności z tytułu zwrotu przekazanego dofinansowania na budżet województwa. Przepisy prawa w żaden sposób nie kreują takiej sytuacji, by Sąd miał kompetencję nałożyć na organ obowiązek umorzenia zaległości podatkowej. Następnie Sąd wskazał, że w sprawie ustalono, że skarżąca prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą pod nazwą Centrum G. Na dzień 10 lutego 2014 r. zatrudniała 8 pracowników, którym wypłacała na bieżąco wynagrodzenia. Według stanu na 27 stycznia 2014 r. nie ujawniono zaległości podatkowej skarżącej. Z kolei, decyzją z 27 stycznia 2014 r. ZUS Oddział w Szczecinie odmówił skarżącej wydania zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu składek z uwagi na widniejące na koncie płatnika zadłużenie. Organ ustalił, że comiesięczne świadczenie emerytalne pobierane przez skarżącą od 1 marca 2013 r. w wysokości 1.719,79 zł, jest pomniejszane o kwotę 750,67 zł z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne. Ustalił także, że skarżąca była w związku małżeńskim z R.C., z którym zawarła 26 marca 2009 r. umowę o ustanowienie rozdzielności majątkowej. Skarżąca posiadała zobowiązania wobec 5 banków w postaci 4 kredytów bankowych oraz linii kredytowej przy rachunku bankowym, a także karty kredytowej. Miesięczne zobowiązania opiewały na kwotę 25.655 zł, z tym, że 28 czerwca 2014 r. miała zakończyć się spłata kredytu bankowego, którego rata wynosiła 2.474,84 zł. Skarżąca oświadczyła również, że posiadała zobowiązanie w postaci umowy Toyota Leasing w kwocie 10.942,41 zł pozostającej do spłaty na 31 stycznia 2014 r., w wysokości miesięcznej raty 1.164,62 zł (spłata rat winna się zakończyć 30 października 2014 r.). Z kolei, z zestawienia zobowiązań stanowiącego załącznik do pisma z dnia 3 listopada 2014 r. wynikało, że skarżąca posiadała zadłużenie w 4 bankach z tytułu kredytu - łączna rata miesięczna w kwocie 18.094,14 zł (zaległość na 20 października 2014 r. – 26.504,45 zł) oraz w jednym z tytułu pożyczki miesięczna rata 2.684,32 zł (zaległość na dzień 20 października 2014 r. – 2.684,32 zł), a także zadłużenie w związku z otwartą linią kredytową oraz kartami kredytowymi. Skarżąca posiadała zobowiązania wynikające z umowy Getin Leasing w kwocie 1.287,48 zł pozostającej do spłaty na 20 października 2014 r. w wysokości miesięcznej raty 1.164,62 (termin spłaty do 30 października 2014 r.), a nadto zobowiązanie z tytułu spłaty umowy pożyczki zawartej 6 grudnia 2011 r. z osobą prywatną (termin zwrotu do 7 marca 2012 r.; odsetki zaległe na 1 stycznia 2014 r. w kwocie 20.524,85 zł). Na podstawie zestawienia dotyczącego ewidencji środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych za lata 2011-2013, organ ustalił, że na koniec 2013 r. wartość środków trwałych w przedsiębiorstwie skarżącej wyniosła 879.262,85 zł. Sąd stwierdził, że organ zasadnie uznał, że sytuacja nadzwyczajna uzasadniająca umorzenie należności wymaganych do zwrotu wraz z odsetkami nie zaistniała. Skarżąca dysponuje bowiem środkami finansowymi lub jest w stanie pozyskać środki, które mogłaby przeznaczyć na spłatę zobowiązania w ratach. Sąd w pełni podzielił zdanie organu, co do argumentów skarżącej dotyczących kłopotów wynikłych z działania nieuczciwego doradcy. Sąd stwierdził, że organ prawidłowo wskazał, że skarżąca posiada majątek, który może wykorzystać w sposób przynoszący jej korzyści finansowe, np. poprzez uzyskanie dochodu z najmu mienia czy jego częściowej sprzedaży, a dochód uzyskiwany w przedsiębiorstwie charakteryzuje tendencja wzrostowa. Przejściowa zaś utrata płynności finansowej przedsiębiorstwa nie może zostać uznana za przesłankę uzasadniającą umorzenie zobowiązania w sytuacji, gdy skarżąca posiada majątek, którym może swobodnie dysponować, jak i ma potencjał kadrowy, który generuje dodatni wynik przedsiębiorstwa. W ocenie Sądu przyznanie tego rodzaju ulgi w zaistniałej sytuacji byłoby również sprzeczne z ważnym interesem publicznym, gdyż ciężar spłaty należności obciążyłby wówczas budżet województwa. Sąd zaaprobował stanowisko organu, że w interesie publicznym leży jednak uniknięcie likwidacji przedsiębiorstwa prowadzonego przez skarżącą, a co się z tym wiąże utrzymanie miejsc pracy mając na uwadze znaczenie jakie ma dla regionu stworzone Centrum G. będące jedynym tego rodzaju ośrodkiem w Województwie Zachodniopomorskim. Brak obowiązku natychmiastowego zwrotu całości środków w związku z rozłożeniem ich spłaty na raty umożliwi skarżącej dalsze prowadzenie dotychczasowej działalności, a jednocześnie pozwoli na nienaruszenie środków budżetu województwa, do którego musiałoby dojść w przypadku, gdyby organ zrezygnował z należnych mu świadczeń. Sąd podkreślił, że organ w swojej decyzji wyjaśnił, dlaczego – pomimo wniosku skarżącej o rozłożenie zobowiązania wraz z odsetkami na raty płatne co miesiąc przez okres 10 lat – uwzględnił wniosek jedynie w części, tj. rozkładając spłatę należności wraz z odsetkami na miesięczne raty do końca 2015 r. Sąd podzielił stanowisko organu, że zasoby funduszy uwolnione w związku z odzyskiwaniem przez instytucje zarządzające środków pobranych nienależnie, wykorzystanych z naruszeniem procedur, a także niezgodnie z przeznaczeniem, mogą być ponownie wykorzystane przez państwo członkowskie na dany program operacyjny jedynie do 31 grudnia 2015 r., co uzasadniało ograniczenie okresu dotyczącego spłaty zobowiązań do 16 rat. Reasumując Sąd stwierdził, że nie wystąpiła w sprawie przesłanka ważnego interesu podatnika a jedynie interesu publicznego, przemawiająca za rozłożeniem na 16 miesięcznych rat spłaty należności. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę. W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik oświadczył o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej przyjął za prawidłowy błędnie ustalony przez organ stan faktyczny i nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., pomimo, że z zebranego materiału dowodowego wynikało jednoznacznie, iż w sprawie zachodzi ważny interes skarżącej uzasadniający przyznanie jej wnioskowanych ulg w spłacie zobowiązania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało oddaleniem skargi w sytuacji, w której stan faktyczny w sprawie był ustalony wadliwie, co w konsekwencji doprowadziło do ograniczenia możliwości zastosowania uznania administracyjnego w sprawie i do ustalenia w sposób nieprawidłowy obowiązków skarżącej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Podkreślić także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, co oznacza, że wniesiona skarga kasacyjna, oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podlega rozpoznaniu w jej granicach. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą jedynie naruszenia przepisów o postępowaniu, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., i uzasadniane są tym, iż Sąd I instancji przyjął za prawidłowy błędnie ustalony przez organ stan faktyczny, pomimo, że z zebranego materiału dowodowego wynikało jednoznacznie, iż w sprawie zachodzi ważny interes skarżącej uzasadniający przyznanie jej wnioskowanych ulg w spłacie zobowiązania. Przed odniesieniem się do skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że Zarząd decyzją z [...] sierpnia 2014 r. udzielił skarżącej ulgi w postaci rozłożenia na 16 miesięcznych rat spłaty należności wraz z odsetkami, zamiast wnioskowanej przez skarżącą ulgi w postaci rozłożenia tej należności na 10 lat. Organ uznał zatem – co zaakceptował Sąd I instancji – że w sprawie były podstawy do udzielania skarżącej kasacyjnie ulgi z uwagi na przesłankę ważnego interesu publicznego. Wskazać także należy, że podstawą materialną wydanych decyzji były przepisy materialne tj.: 64 ust. 1, art. 55, art. 60 pkt 6, art. 67 u.f.p. oraz art. 67a § 1 o.p., wobec których skarżąca kasacyjnie nie skonstruowała zarzutów. Koniecznym zaś było, w sytuacji twierdzenia przez skarżącą kasacyjnie, że w sprawie zachodzi jej ważny interes uzasadniający przyznanie jej wnioskowanej ulgi w spłacie zobowiązania, zbudowanie zarzutów wobec wymienionych przepisów, w tym naruszenia art. 67a § 1 o.p., który wskazuje katalog ulg oraz powołuje się na uzasadniony ważny interes podatnika lub interes publiczny. Brak takich zarzutów uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu skargi, a odnoszących się bezpośrednio do rozumienia pojęć ważnego interesu podatnika i interesu publicznego, na tle ustalonego stanu faktycznego w sprawie, skoro skarżąca kasacyjnie nie zarzuca naruszeń prawa materialnego w postaci błędnej wykładni czy też ich niewłaściwego zastosowania. Kolejną konstrukcyjną wadą skargi kasacyjnej był brak uzasadnienia w motywach środka zaskarżenia na czym polegały naruszenia zarzucanych przepisów art. 7 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej), art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej), art. 9 k.p.a. (zasady informowania stron), art. 77 § 1 k.p.a. (zasada oficjalności postępowania dowodowego) i art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie decyzji). Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie korespondują z jej uzasadnieniem, a co jest wymogiem określonym przez art. 176 pkt 2 p.p.s.a. (skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie). Poczynienie powyższych było niezbędne z uwagi na to, że lektura treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie tyle podważa prawidłowość przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego w niniejszej sprawie, co w sposób odmienny od organów i Sądu I instancji ocenia, czy te okoliczności dawały podstawę do przyznania wnioskowanej ulgi. Inaczej mówiąc skarżąca kasacyjnie, nie tyle wykazuje – w ramach skonstruowanych przez siebie zarzutów na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – że jakieś elementy stanu faktycznego zostały błędnie wskazane, były niepełne, nieprawdziwe, wymagały weryfikacji, a tylko wyciąga z nich inne wnioski, które – w jej ocenie, a więc inaczej niż organ i Sądu I instancji – wypełniają przesłankę ważnego interesu skarżącej. Brak wykazania przez skarżącą kasacyjnie wymienionych wyżej przykładowych uchybień w przyjętym do rozpoznania sprawy stanie faktycznym sprawy, powoduje, że brak jest podstaw, aby zarzucić Sądowi I instancji błędną akceptację stanu faktycznego sprawy. W tej sytuacji uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone przez organy postępowanie. Podkreślić należy, że organy oparły swoje rozstrzygniecie na zebranym materiale dowodowym – dowodach zgłoszonych przez skarżącego i przeprowadzonych z urzędu przez organ. Jeszcze raz zaakcentować należy, że ani w skardze, ani w skardze kasacyjnej skarżąca kasacyjnie nie wskazuje jakich dowodów organ nie przeprowadził i jakich okoliczności nie wyjaśnił. Z argumentacji w skardze kasacyjnej wynika jedynie, że skarżąca kasacyjnie jest niezadowolony z rozstrzygnięcia, a podnosząc zarzuty naruszenia wskazanych przepisów uważa, iż organ winien w okolicznościach ustalonego stanu faktycznego rozłożyć spłatę spornych należności na dziesięcioletnie raty. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji – wbrew zarzutowi art. 3 § 1 p.p.s.a. – dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji Zarządu, która polega na ocenie, czy zaskarżone rozstrzygniecie jest zgodne z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa i nie narusza wskazanych przez skarżącą kasacyjnie przepisów prawa. Reasumując powyższe Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uznał ją za niezasadną i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zasądzeniu kosztów postępowania od skarżącej kasacyjnej na rzecz organu w kwocie 360 zł Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804). Na zasądzone koszty składają się koszty zastępstwa procesowego.