IV SA/Gl 148/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi G.C. na decyzję Komendanta Straży Miejskiej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 24 listopada 2014 r. G. C. powołując się na art. 2 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112,poz. 1198 z późn. zm. – dalej "u.d.i.p.") oraz art. 13 ust. 4 w związku z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r., nr 223, poz. 1458 z późn. zm. – dalej "u.p.s."), wystąpił do Komendanta Straży Miejskiej w K. o udostępnienie informacji publicznej o wszystkich kandydatach, którzy zgłosili się do naboru na stanowisko urzędnicze "strażnik miejski" w Straży Miejskiej w K. ogłoszonego w dniu 27 sierpnia 2014 r. (Nr[...] ), w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. Wnioskodawca domagał się udzielenia informacji w formie odpowiedzi na pytania w zakresie wymagań niezbędnych (osiem pytań) oraz dodatkowych (pięć pytań). Pytania były sformułowane w formie: "Czy Pan/Pani X (spełnia warunek określony w ogłoszeniu o konkursie (dopisek Sądu)?" Informacja, zgodnie z wnioskiem, miała zostać udostępniona w formie sporządzonego dokumentu i przesłana pocztą na adres wnioskodawcy. W miejsce znaku "X", zgodnie z żądaniem wnioskodawcy należało wstawić imię i nazwisko każdego z kandydatów, który zgłosił się do naboru. Decyzją z dnia [...] Komendant Straży Miejskiej w K. odmówił udzielenia wnioskodawcy informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazał, że zakres żądanej informacji zawiera dane osób, które brały udział w naborze na wolne stanowisko strażnika lecz żadna z nich nie została wybrana. Organ stwierdził, że ujawnienie żądanych przez wnioskodawcę informacji, podlega ograniczeniu, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej. W opinii organu skoro żadna z osób, o których informacji żądał skarżący nie była równocześnie osobą pełniącą funkcję publiczne, to nie znajdowały zastosowania postanowienia art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. Organ zaakcentował przy tym, że nie jest uprawniony do samodzielnej modyfikacji złożonego wniosku oraz zmiany żądania wnioskodawcy. Wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., art. 13 ust. 4 u.p.s. oraz art. 16 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.p.i., wnosząc jednocześnie o udostępnienie żądanej informacji. Stwierdził, że art. 13 ust. 4 u.p.s. stanowi lex specialis w stosunku do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a zatem norma wynikająca z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie 1 u.d.i.p. nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Dalej przywołał treść art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. i stwierdził, że organ nie wypełnił wynikających z nich dyspozycji, bowiem uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji nie zawierało imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Podkreślił, że imiona, nazwiska i funkcje osób nie mogą być zawarte w innych miejscach decyzji na przykład w podpisie. Decyzją z dnia [...] Komendant Straży Miejskiej w K. podtrzymał uprzednio wydaną decyzję uznając zarzuty wnioskodawcy za nieprawidłowe. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z brzmieniem art. 13 ust. 4 u.p.s. informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. Powyższy przepis określa wyłącznie charakter informacji, co nie wyłącza stosowania postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ stwierdził, że stanowisko wnioskodawcy, iż relacja przepisów art. 13 ust. 4 u.p.s, i art. 5 u.d.i.p. wymaga zastosowania reguł kolizyjnych jest błędnie. Informacja o kandydatach biorących udział w naborze jest informacją publiczną, a w konsekwencji podlega ona właściwym dla informacji publicznych ograniczeniom, w tym wynikającym z postanowień art. 5 u.d.i.p.. Dalej organ zauważył brak przesłanek do przyjęcia, iż postanowienia ustawy o pracownikach samorządowych stanowią lex specialis w stosunku do postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym twierdzenie wnioskodawcy o braku możliwości zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. organ uznał za nietrafne. Organ uznał również za pozbawiony podstaw zarzut naruszenia postanowień art. 16 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 17 ust 1 u.d.i.p. Stwierdził, że obowiązek wynikający ze wskazanych przepisów został wykonany poprzez złożenie podpisu przez wydającego w imieniu Straży Miejskiej decyzję Komendanta oraz wskazanie jego imienia i nazwiska oraz funkcji. Powyższe dane spełniają wymóg zawarcia w decyzji imiona, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy ten przepis prawa nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 13 ust 4 w zw. z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.p.s. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy wynikająca z nich norma prawna zobowiązuje organ do udostępnienia żądanej informacji publicznej, a także naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji. Wniósł o zobowiązanie Komendanta Straży Miejskiej w K. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 24 listopada 2014 r. poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko, akcentując, że żądane informacje, wynikające z treści wniosku z dnia 24 listopada 2014 r., mieszczą się w zakresie wskazanym w art. 13 ust. 4 u.p.s. Treścią wniosku są pytania, które są pytaniami właściwymi, prostymi i zamkniętymi, a treść tych pytań dotyczy ściśle wymagań zawartych w ogłoszeniu o naborze. Skarżący powołał się na stanowisko zawarte w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 6 listopada 20009 r., sygn. akt IV SAB/Gl 51/09 (publ. CBOiS), stwierdzając, że imiona i nazwiska kandydatów nie zawierają się w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem, to jednak aby udzielić informacji o konkretnym kandydacie w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem urzędniczym, najpierw trzeba tego kandydata wskazać, co oznacza konieczność ujawnienia jego danych personalnych. Kandydatów było wielu dlatego skarżący umieścił w pytaniach znak "x" oraz w dalszej części wniosku znaczenie tego znaku. Dodatkowo zauważył, że w przypadku wyboru kandydata do zatrudnienia organ jest obowiązany podać jego imię i nazwisko oraz miejsce zamieszkania w rozumieniu kodeksu cywilnego (art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.s.). Jeżeli organ jest obowiązany podać imię i nazwisko wybranego kandydata to analogicznie organ ma obowiązek podać imiona i nazwiska kandydatów w przypadku żądania informacji, o których mowa w art. 13 ust. 4 u.p.s. Skarżący uznał za chybione stanowisko organu w zakresie art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., gdyż ani uzasadnienie decyzji nie jest podpisem z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji ani podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji nie jest uzasadnieniem decyzji. Skarżący wskazał, iż niezależnie od wydanych i doręczonych skarżącemu decyzji złożył on skargę na bezczynność Straży Miejskiej w K. w związku z nie rozpoznaniem jego wniosku o udzielenie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w skardze akcentując, że nawet gdyby zawęzić postawione we wniosku skarżącego pytania jedynie do kandydatów odrzuconych z postępowania to również w sparwie byłaby wydana decyzja o odmowie udzielenia informacji z uwagi na brak możliwości weryfikacji czego dotyczył wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz.1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej "p.p.s.a".) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a.. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Zatem kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sąd administracyjny ustawodawca wyznaczył tylko jedno kryterium – legalności, czyli zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Jednocześnie uwzględniając wskazane kryterium prawodawca upoważnił sąd administracyjny wyłącznie do dwojakiego rodzaju rozstrzygnięć w przypadku skarg na działalność administracji publicznej: kasatoryjnych (eliminujących z obrotu prawnego) lub oddalających skargę - zastrzegając, że wyroki kasatoryjne może wydać wyłącznie, gdy stwierdzi: naruszenie prawa procesowego (które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 1c i pkt 1b p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa materialnego (które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.). Z kolei dostrzeżenie przez sąd administracyjny kwalifikowanych wad kontrolowanej decyzji (wymienionych enumeratywnie w art. 156 k.p.a.)skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że do eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego prowadzą tylko takie uchybienia, które miały wpływ na wynik sprawy, tzn. bez których popełnienia decyzja ta miałaby inną treść (zawierałaby inne rozstrzygnięcie), niż jej kontrolowane brzmienie. Ponadto kontrola sprawowana przez sąd administracyjny, w tym możliwość wzruszenia zaskarżonej decyzji, nie może pozostawać w oderwaniu od specyfiki postępowania, w której decyzja jest wydawana i specyfiki przedmiotu tej decyzji. Należy wskazać, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, tzn. nie tylko są zobligowane stosować obowiązujące w dacie orzekania przepisy (zasada legalności, sformułowana również w art. 6 k.p.a.), ale też powinny uwzględniać cel, z jakim ustawodawca wprowadza do porządku prawnego określone regulacje (zasada praworządności). Powyższe wywołuje określone konsekwencje w przypadku kontrolowania przez sąd administracyjny decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej. Przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz.782 z późn. zm. – zwanej "u.d.i.p." ), kształtują prawo do informacji publicznej w takim zakresie, w jakim dotyczy władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z ustępu 2. tego artykułu wynika przy tym, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Art. 2 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, iż każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (art. 2 ust. 1). Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 u.d.i.p.). Prawo to podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.) Jednak podkreślić należy, że ograniczenie prawa dostępu do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 ustawy, nie dotyczy ono bowiem informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, jak też w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), w tym organy władzy publicznej (vide art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy), będące w posiadaniu takich informacji. Z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy wynika nadto, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (czyli również organów władzy publicznej), w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Przepisami odrębnymi, o których mowa w ww. przepisie, są przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 223, poz. 1458 ze zm.- dalej "u.p.s."). Zgodnie z art. 13 ust. 4 u.p.s., informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. stanowią informację publiczną w zakresie objętym postępowaniu rekrutacyjnym. Należy przy tym stwierdzić, że ustawa o pracownikach samorządowych nie ustanawia przy tym szczególnych zasad udzielania informacji publicznej. Należy zauważyć, że kwestią kluczową w rozpatrywanej sprawie jest sposób sformułowania pytań we wniosku skarżącego z dnia 24 listopada 2014 r., którego organ nie mógł modyfikować ani też dokonywać zmiany żądania wnioskodawcy. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skarżącego, art. 13 ust. 4 u.p.s. nie stanowi o bezwzględnym obowiązku udostępniania informacji o kandydatach na stanowisko urzędnicze, bowiem organ zobowiązany jest również stosować regulacje wynikające z ustawy o dostępie o informacji publicznej. Sąd stwierdza, że organ słusznie ocenił, że w rozpatrywanej sprawie znajdują zastosowanie ograniczenia w dostępie do informacji publicznej, w tym te wynikające z art. 5 u.d.p.i. Przy tym okolicznością bezsporną jest, że żaden z kandydatów nie został wybrany, gdyż postępowanie konkursowe nie doprowadziło do wyłonienia żadnego kandydata na wolne stanowisko urzędnicze. Zatem, w ocenie Sądu, rozważania skarżącego odwołujące się do obowiązków organu w przypadku wyboru kandydata do zatrudnienia w odniesieniu do kandydatów, którzy przystąpili do konkursu lecz nie zostali wybrani są chybione. Należy bowiem zauważyć, iż sytuacja kandydata, który przystąpił do konkursu jest odmienna od sytuacji kandydata, który został wybrany. W ocenie Sądu prywatność osoby fizycznej może co do zasady stanowić podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej, jednakże ograniczenie prawa do prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (art. 5 ust. 2 u.d.i.p). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt IV SAB/Gl 51/09 (publ. CBOiS) należy jednak zauważyć, że przywołany przez skarżącego wyrok zapadł w odmiennym od rozpatrywanego stanie faktycznym. W rozpatrywanej skarżący żądał udostępnienia nie tylko danych personalnych (imion i nazwisk) wszystkich kandydatów na stanowisko urzędnicze "strażnik miejski" w Straży Miejskiej w K., ale również innych szczegółowych informacji dotyczących osób fizycznych, tj. danych o obywatelstwie, wieku, korzystaniu z praw publicznych, wykształceniu, sprawności fizycznej i psychicznej, karalności itd. Należy stwierdzić, że dane dotyczące konkretnej osoby fizycznej oznaczonej z imienia i nazwiska, zaliczają się do danych osobowych podlegających ochronie na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926, z późn. zm.). Ten akt prawny w art. 1 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. Nadto należy podnieść, iż zgodnie z postanowieniami art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. ograniczenie związane z prywatnością osoby fizycznej nie dotyczy wyłącznie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego im prawa. Żadna z powyższych przesłanek nie znajduje zastosowania do osób biorących udział w naborze na wolne stanowisko strażnika miejskiego. Także zarzut naruszenia postanowień art. 16 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 17 ust 1 u.d.i.p. w realiach rozpatrywanej sprawy jest zarzutem chybionym. Artykuł 16 ust. 1 u.d.i.p. stanowi bowiem, że odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Zgodnie zaś z treścią, art. 16 ust. 2 u.d.i.p. " Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji." Ta ostatnia regulacja odsyła bez jakichkolwiek wyjątków do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, skarżący błędnie interpretuje postanowienia art. 16 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 17 ust 1 u.d.i.p. utożsamiając opisane w nich obowiązki z każdą wydawaną decyzją, nawet w przypadku gdy oprócz osoby ją wydającej brak było innych osób zajmujących stanowisko w sprawie. Skoro bowiem organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej i była ona podjęta jednoosobowo, to brak wskazania imienia, nazwiska i funkcji osoby, która zajęła stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji w uzasadnieniu decyzji nie jest uchybieniem, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek zawarcia oznaczonych w przywołanych przepisach elementów uzasadnienia został wykonany poprzez złożenie podpisu przez wydającego w imieniu Straży Miejskiej decyzję Komendanta oraz wskazanie jego imienia i nazwiska oraz funkcji. Mając na uwadze treść powołanych wyżej obowiązujących przepisów prawa należy stwierdzić, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, a zatem zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.