I OSK 2522/15

20 października 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 20 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1194/14 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1194/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu 10 lipca 2014 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. wpłynęło pismo A. T., zawierające wniosek o zwrot pieniędzy za zakupione leki bez recepty. W piśmie tym wnioskodawca kategorycznie oświadczył, że "nie będzie załatwiał żadnego zaświadczenia od lekarza". Do wniosku załączył paragony potwierdzające zakup leków w aptekach. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] odmówił A. T. przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zwrot kosztów związanych z zakupem leków na podstawie paragonów. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dochód strony nie przekracza kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, a odmowa przyznania wnioskowanej pomocy nastąpiła z uwagi na brak zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego konieczność stosowania zakupionych leków oraz fakt, że są to suplementy i leki wydawane bez recepty. Organ I instancji podniósł, że pracownik socjalny wielokrotnie informował wnioskodawcę, iż musi być przebadany przez lekarza, a leki powinny być zażywane wyłącznie według wskazań lekarskich. Prezentowana w tym zakresie postawa strony świadczy natomiast o notorycznym braku współpracy z pracownikiem socjalnym w celu poprawy swojej sytuacji zdrowotnej. Organ I instancji nadmienił, że możliwości finansowe Ośrodka są ograniczone, a ilość osób ubiegających się o udzielenie pomocy wzrasta. W roku 2013 r. zrealizowano świadczenia w postaci zasiłków celowych w wysokości 5.481.253,06 zł, zaś liczba rodzin uprawnionych do tej pomocy wyniosła 8.794. W roku 2014 r. MOPR na realizację zadań w tym zakresie dysponuje budżetem w kwocie 5.904.954 zł, a na podstawie analiz z lat poprzednich przewidywana liczba osób uprawnionych do świadczeń w roku 2014 r. utrzyma się na poziomie z roku 2013. W odwołaniu od powyższej decyzji A. T. podniósł, że ma dowody na to, że wcześniej przyznawano zasiłki celowe na leki bez recepty na podstawie paragonów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], wydaną m.in. na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2 z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej jako: u.p.s.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił charakter zasiłku celowego i przytoczył treść art. 3 ust. 3 i 4 oraz art. 39 u.p.s. Kolegium podniosło, że A. T. był wielokrotnie informowany przez pracownika socjalnego, iż warunkiem dofinasowania gminy do zakupu leków jest legitymowanie się zaświadczeniem lekarskim wskazującym na konieczność przyjmowania określonych leków. Wnioskodawca pouczony był również o tym, że może korzystać z pomocy na leki, gdy będzie miał recepty, albowiem wówczas otrzyma stosowne zaświadczenie umożliwiające pobieranie leków bezgotówkowo z apteki (nie ma zaś takiej możliwości jedynie w oparciu o paragony). Akta sprawy potwierdzają, że A. T. zna zasady refundacji kosztów zakupu leków przez MOPR, jednak mimo to informuje, że nadal będzie kupował leki bez recepty i zbierał paragony oraz, że nie będzie poszukiwał aptek wyznaczonych przez MOPR. Kolegium uznało, że taka postawa wnioskodawcy nie zasługuje na aprobatę. Dofinasowanie do zakupu leków z budżetu gminy musi uwzględniać rzeczywistą potrzebę pacjenta przy ściśle określonych wskazaniach lekarskich. Nie może być dowolne i oparte jedynie na życzeniu osoby zwracającej się o pomoc. Pracownik socjalny nie dysponuje wiedzą, która umożliwiałaby mu weryfikację potrzeb medycznych klientów pomocy społecznej. Tym samym, brak współpracy w tym zakresie, polegającej na pozyskaniu stosownego zaświadczenia lekarskiego i recept, uzasadnia brak pozytywnego rozpoznania wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego A. T. wskazał, że nie będzie zwracał się do lekarza o wypisanie recepty bądź zaświadczenia na aspirynę, magnez czy witaminy, gdyż podstawowe leki muszą być w domu, zwłaszcza w okresie jesienno-zimowym. Poinformował, że konieczne leki kupuje kosztem jedzenia i powinien uzyskać za nie zwrot pieniędzy. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w tym w szczególności na pokrycie w części lub całości kosztów zakupu leków i leczenia. Przy czym prawo do świadczeń pieniężnych przysługuje osobie, o ile jej dochód nie przekracza limitu określonego w art. 8 ww. ustawy i zaistnieje jedna z okoliczności, o której mowa w art. 7 ww. ustawy. Bezspornym pozostaje, że skarżący spełnił kryterium dochodowe i znajduje się w trudnej sytuacji życiowej. Jednakże samo zgłoszenie potrzeby udzielenia pomocy na określony cel jak i fakt spełnienia ww. ustawowych przesłanek nie przesądza automatycznie o uwzględnieniu żądania osoby zainteresowanej. Przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a organ rozpatrując wniosek powinien kierować się ogólnymi zasadami udzielania pomocy społecznej wynikającymi z art. 3 u.p.s., które wymagają dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy oraz uwzględnienia - oprócz sytuacji materialnej, zdrowotnej i rodzinnej wnioskodawcy - celów i możliwości pomocy społecznej. Występujący o pomoc jest obowiązany do współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a brak tego współdziałania może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 u.p.s.). W ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy potwierdza ustalenia organów, że skarżący nie współdziałał z pracownikiem socjalnym i nie dostosował się do zasad ubiegania o pomoc społeczną, skoro nie udokumentował, iż stosowanie leków jest dla niego niezbędne i konieczne z medycznego punktu widzenia. WSA podkreślił, że pomoc społeczna nie może sprowadzać się do prostego rozdawnictwa świadczeń, a zgłaszana potrzeba musi być obiektywnie uzasadniona, a nie wynikać tylko z subiektywnego przekonania skarżącego o celowości jej przyznania. Sąd podzielił stanowisko organów, że w przypadku żądania refundacji kosztów leków samo przedłożenie paragonów potwierdzających zakup leków nie jest wystarczające dla ustalenia rzeczywistych potrzeb skarżącego, lecz wymagane jest przedstawienie zaświadczenia lekarskiego lub recept. Pracownik organu nie dysponuje bowiem wiedzą, która umożliwiałaby mu samodzielną weryfikację potrzeb medycznych wnioskodawcy, w związku z czym ocena taka może odbywać się tylko na podstawie stosownych dowodów uzyskanych od lekarza, jako osoby posiadającej odpowiednią wiedzę jak i uprawnienia do leczenia. Poza tym, powszechnie znany jest fakt, że możliwości ośrodków pomocy społecznej są ograniczone, a organy wykazały, że środki finansowe będące w dyspozycji MOPR w S. są niewystarczające na zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb osób uprawnionych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.), orzekł o jej oddaleniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. T. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na brak współdziałania skarżącego w zakresie rozwiązywania trudnej sytuacji życiowej, podczas gdy treść pism skarżącego oraz zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazują na wystąpienie u skarżącego schorzeń i zaburzeń w komunikacji i rozumowania, a mimo tego w niniejszej sprawie na żadnym jej etapie nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, uznając, że skarżącemu znane są zasady przyznawania zasiłków, 2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na brak współdziałania skarżącego w zakresie rozwiązywania trudnej sytuacji życiowej, podczas gdy treść pism skarżącego oraz zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie wskazują bezpośrednio czy skarżący w istocie wystąpił o zasiłek celowy, czy też inną pomoc społeczną przewidzianą w ustawie o pomocy społecznej a okoliczność ta nie została w niniejszej sprawie na żadnym jej etapie wyjaśniona, uznając, że skarżący żądał właśnie takiej pomocy i zasady jej przyznawania są mu znane; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 11 ust. 2 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nieprzedłożenie przez skarżącego zaświadczenia lekarskiego wskazującego na zasadność zażywania przez niego leków, stanowi brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i odmowę przyznania świadczenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że brak współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej nie może być utożsamiany z brakiem współdziałania w zakresie gromadzenia materiału dowodowego na potrzeby postępowania administracyjnego, 2. art. 3 u.p.s. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieprzedłożenie przez skarżącego zaświadczenia lekarskiego wskazującego na zasadność zażywanych przez niego leków stanowi okoliczność konkretnej sprawy w rozumieniu art. 3, która winna być brana pod uwagę przy udzielaniu pomocy społecznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do uznania, że brak współpracy pomiędzy uprawnionym do świadczeń a organem administracji w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, nie stanowi przesłanki mającej wpływ na udzielenie uprawnionemu pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, określoną w art. 183 § 2 wymienionej ustawy. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną w jej granicach. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie. Przeprowadzona pod tym kątem kontrola kasacyjna nie potwierdziła, aby orzekające w sprawie organy naruszyły wskazywane w skardze kasacyjnej przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że ustawa o pomocy społecznej przewiduje wiele form pomocy ukierunkowanych na zaspokojenie konkretnych potrzeb osób wymagających wsparcia ze strony Państwa, w tym kilka rodzajów zasiłków przeznaczonych na konkretny cel (zasiłek stały, okresowy, celowy, celowy specjalny). Każdy z tych zasiłków, z wyjątkiem celowego specjalnego, może być przyznany przy spełnieniu ustawowego kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy oraz przy spełnieniu jeszcze innych przesłanek, wskazanych odpowiednio w przepisach art. 37, 38, 39 ustawy o pomocy społecznej. Z treści złożonego w dniu 10 lipca 2014 r. wniosku jednoznacznie wynika, że skarżący kasacyjnie domagał się przyznania pomocy społecznej z przeznaczeniem na zwrot kosztów związanych z zakupem leków na podstawie paragonów. W treści wniosku A. T. jasno określił potrzeby bytowe, na które pomoc ma być przyznana. Tak sformułowane żądanie nie pozostawiało żadnych wątpliwości, co do rodzaju oczekiwanej pomocy. Nie może bowiem budzić wątpliwości, iż w odniesieniu do osób nieprzekraczających kryterium dochodowego, wsparcie w zaspokojeniu tego rodzaju potrzeb (pokrycie kosztów zakupu leków) realizowane jest w formie zwykłego zasiłku celowego przewidzianego w art. 39 u.p.s. W zakresie treści zgłoszonego żądania nie istniały więc żadne wątpliwości, które rodziłyby po stronie organów prowadzących postępowanie obowiązek ich wyjaśnienia. Nie można również podzielić zarzutów skargi kasacyjnej wskazujących na brak podstaw do uznania, iż skarżącemu znane są zasady przyznawania zasiłków. Z treści wniosku wszczynającego postępowanie jednoznacznie wynika, że skarżący miał świadomość, iż uzyskanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu leków wymaga przedłożenia recept bądź zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego konieczność ich zażywania. W piśmie tym skarżący kategorycznie odmówił przedłożenia stosownego zaświadczenia, wnosząc o zwrot kosztów zakupionych leków bez recepty. Takie stanowisko skarżący prezentował także na kolejnym etapie postępowania administracyjnego, mając już niewątpliwie pełną świadomość, że nieprzedłożenie ww. dokumentów spowodowało negatywne rozpatrzenie jego wniosku przez organ I instancji. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie daje podstaw do uznania, że stan emocjonalny skarżącego wyłączał możliwość racjonalnej oceny sytuacji, czy też świadomego działania. Skarżący świadomie i konsekwentnie uchyla się od przedłożenia stosownego zaświadczenia lekarskiego wychodząc z założenia, że tego rodzaju wymagania cechuje nadmierny formalizm. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. rodzaj, forma oraz rozmiar świadczenia z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z kolei z art. 11 ust. 2 u.p.s. wynika, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny w rozwiązywaniu trudnej życiowej mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Egzekwowanie obowiązku współdziałania z organem pomocowym ma przyczyniać się do nieprzekształcania pomocy społecznej w proste rozdawnictwo świadczeń. Samo zgłoszenie potrzeby udzielenia pomocy na określony cel, jak i fakt spełnienia ustawowych przesłanek, nie przesądza automatycznie o konieczności uwzględnienia w całości lub w części żądania osoby zainteresowanej. W przypadku świadczenia na pokrycie zakupu leków bądź innych środków medycznych, potrzeba ich stosowania przez wnioskodawcę, musi być potwierdzona przez specjalistę (lekarza). Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, pracownik organu pomocowego nie dysponuje wiedzą, która umożliwiałaby mu samodzielną weryfikację potrzeb medycznych wnioskodawcy, w związku z czym taka ocena musi odbywać się na podstawie stosownych dowodów uzyskanych od lekarza jako osoby posiadającej wiedzę uprawniającą do leczenia. Wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowisko, że organy pomocy społecznej winny w tej sprawie wystąpić o opinię medyczną w celu ustalenia, czy leki na które wnioskodawca przedstawił paragony, faktycznie są zasadne z punktu widzenia jego schorzeń, nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Należy podkreślić, że dane o stanie zdrowia i przebiegu leczenia objęte są tajemnicą lekarską i w tym zakresie organ może opierać się wyłącznie na informacjach udostępnionych przez stronę, w tym odpowiednich zaświadczeniach lekarskich dowodzących konieczności zakupu nierefundowanych produktów i innych preparatów leczniczych. W tym przypadku obowiązek współdziałania z organem pomocowym obejmuje więc również powinność przedstawienia organowi niezbędnych informacji i zaświadczeń. Skarżący takich zaświadczeń nie przedłożył, co w tej sprawie prawidłowo zostało ocenione, jako niewykazanie niezbędnej i koniecznej z medycznego punktu widzenia potrzeby otrzymania wsparcia finansowego na zakup leków. W tym stanie rzeczy jako niezasadne należało uznać także zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 i art. 11 ust. 2 u.p.s. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. ----------------------- 6