II OZ 1380/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń J. B., J. K., R. K., J. W., M. W., Z. C., M. C., M. C., J. i R. K., L. S., L. K., G. T., L. L. i W. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1622/14 o odmowie dopuszczenia do postępowania w charakterze uczestników postępowania J. B., J. K., R. K., J. W., M. W., Z. C., M. C., M. C., J. i . K., L. S., L. K., G. T., L. L., W. C., A. P., M. S., J. S., E. M. i Z. F. w sprawie ze skargi Gminy Ożarowice na uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 25 sierpnia 2014 r., Nr IV/53/12/2014 w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania postanawia: oddalić zażalenia. Postanowieniem z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1622/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników postępowania J. B., J. K., R. K., J. W., M. W., Z. C., M. C., M. C., J. i . K., L. S., L. K., G. T., L. L., W. C., A. P., M. S., J. S., E. M. i Z. F. w sprawie ze skargi Gminy Ożarowice na uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 25 sierpnia 2014 r., Nr IV/53/12/2014 w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że w pismach procesowych J. B., J. i R. małż. K., J. i M. małż. W., Z. C., M. C., M. C. oraz R. i J. małż. K., powołując się na art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zgłosili swój udział w przedmiotowym postępowaniu sądowym. W uzasadnieniu pism powołali się m.in. na ograniczenie skarżoną uchwałą prawa własności przysługującego im do nieruchomości położonych na terenie kwestionowanego obszaru ograniczonego użytkowania. Sąd wskazał, że na rozprawie sądowej w dniu 21 maja 2015 r. z podobną motywacją wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestników postępowania zgłosili również: M. S., L. S., A. P., L. K., G. T., J. S., L. L., W. C., E. M. i Z. F. Ustosunkowując się do zgłoszonych wniosków Sąd I instancji podniósł, iż uchwała Sejmiku Województwa Śląskiego w przedmiocie ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, będąca przedmiotem zaskarżenia, stanowi akt prawa miejscowego. Podlega ona zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., po. 596 ze zm.), a więc w innym trybie niż orzeczenia i akty podejmowane w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Nie jest to akt wydany w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 33 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżona uchwała nie zapadła bowiem na skutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, lecz została wydana na podstawie art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. W konsekwencji należy przyjąć, że stroną postępowania sądowego w sprawie ze skargi na akt prawa miejscowego wniesionej na podstawie art. 90 ust. 1 powołanej ustawy oprócz organu, który podjął zaskarżoną uchwałę, jest jedynie podmiot wnoszący skargę. Przemawia za tym również okoliczność, że konieczną przesłanką wniesienia skargi (i w konsekwencji uzyskania przymiotu strony postępowania sądowego) jest wcześniejsze wezwanie organu samorządu do naruszenia prawa, który to wymóg w odniesieniu do innych podmiotów nie jest spełniony. Nie jest zatem wystarczające powołanie się w tym względzie przez wnioskujących o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na fakt posiadania nieruchomości na obszarze utworzonego zaskarżoną uchwałą obszaru ograniczonego użytkowania oraz na fakt brania czynnego udziału w konsultacjach, które poprzedziły podjęcie skarżonej uchwały, a zostały przeprowadzone w oparciu o treść art. 10 ustawy o samorządzie województwa. Oznacza to, w ocenie Sądu, że wnioskodawcy nie mogą być uznani ani za osoby, które brały udział w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 33 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani też za osoby, które mogą żądać dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika na podstawie § 2 tego artykułu. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli J. B., J. K., R. K., J. W., M. W., Z. C., M. C., M. C., J. i R. K., L. S., L. K., G. T., L. L. i W. C., powołując się na naruszenie art. 33 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 30 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił zażalenia A. P., J. S., E. M., Z. F. i M. S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenia J. B., J. K., R. K., J. W., M. W., Z. C., M. C., M. C., J. i R. K., L. S., L. K., G. T., L. L. i W. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 maja 2015 r. nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: "Wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe". Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości odbywa się trybie prawnym, którego reguły wyznaczają przepisy prawa. Do podstawowych reguł należy zaliczyć sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez rozstrzygnięcie sporu o prawo pomiędzy dwoma podmiotami toczącymi spór przed niezawisłym sądem. Przesądza to układ podmiotowy postępowania sądowego (w tym sądowoadministracyjnego), którego charakter kontradyktoryjny wymaga wystąpienia dwóch podmiotów. Zgodnie bowiem z art. 32 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "W postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi". Rozbudowanie tego układu podmiotowego przez przyznanie prawa do udziału w postępowaniu wymaga podstaw ustawowych. Istotne jest, że przyznanie praw podmiotowych innym podmiotom, które nie inicjują sporu o prawo, prowadzi do ingerencji w prawa podmiotowe stron danego postępowania, a zwłaszcza strony, która poszukuje na danej drodze ochrony sądowej. Przyjęcie rozszerzającej wykładni przepisów dopuszczających udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym podmiotów innych niż skarżący i organ administracji publicznej podważałoby zatem istotę funkcji sądownictwa administracyjnego i ochrony praw podmiotowych jednostki. Przepisem stanowiącym ustawową podstawę rozbudowania klasycznego układu podmiotowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest m.in. art. 33 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem, udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W doktrynie brak jednolitości co do sposobu rozumienia pojęcia "postępowanie administracyjne", którym posługują się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 33 § 2. W doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się pojęcie postępowania administracyjnego w szerokim tego słowa znaczeniu oraz pojęcie postępowania administracyjnego w wąskim znaczeniu. W szerokim ujęciu postępowanie administracyjne wiąże się z działaniem organów administracji publicznej we wszystkich formach działania, w których realizują zadania publiczne. Takie ujęcie nie odpowiada jednak przyjętej regulacji w polskim systemie prawa, które oparte jest na kodyfikacji postępowania administracyjnego ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), z zastrzeżeniem regulacji postępowań administracyjnych szczególnych. Konsekwentnie w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawodawca wprowadza regulację dotyczącą działania organów administracji publicznej w formach prawnych podejmowanych w postępowaniu administracyjnym (ogólnym i szczególnych), przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, podstaw prawnych uwzględnienia skargi. Takie uregulowanie wyodrębniające działania organów w postępowaniu administracyjnym zaczyna regulacja rodzaju skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 1 i 2), przesłanek wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 ), przez odrębne uregulowanie podstaw uwzględnienia skargi na decyzje i postanowienia (art. 145 § 1, 2 i 3). W art. 145 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się wprost odesłanie do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz szczególnej regulacji, a art. 145 § 3 stanowi wprost o umorzeniu postępowania administracyjnego. Ta regulacja nie ma zastosowania do zaskarżenia działania, bezczynności, przewlekłości postępowania w formach prawnych, które nie są podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Wymaga podkreślenia, że przyjęcie szerokiego rozumienia pojęcia postępowania administracyjnego nie odpowiada obowiązującej regulacji prawnej. To w regulacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, regulacji Ordynacji podatkowej zawarta jest zasada czynnego udziału podmiotu, który w sprawie ma interes prawny. Takiej regulacji co do pozostałych form działania nie przyjmują przepisy prawa. Udział w postępowaniu, brak udziału w postępowaniu związany jest z postępowaniem administracyjnym, regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisami Ordynacji podatkowej. Powyższe oznacza, że art. 33 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Zaskarżoną uchwałą Sejmiku Województwa Śląskiego ustanowiony został obszar ograniczonego użytkowania dla Międzynarodowego Portu Lotniczego "Katowice" w Pyrzowicach. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zgodnie z postanowieniami art. 135 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska uchwała w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania stanowi akt prawa miejscowego, ma ona bowiem charakter generalny i abstrakcyjny (por. wyr. WSA w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2009 r. , II SA/ Gl 139/09, CBOSA). Kwestionowana uchwała nie została zatem podjęta w toku postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz w trybie art. 135 ustawy - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Tym samym należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, iż art. 33 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do dopuszczenia wnioskodawców jako uczestników postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym. Żądanie wnioskodawców nie znajduje również oparcia w przepisach ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o samorządzie województwa. Do wydawania aktów prawa miejscowego w formie uchwał w przedmiocie ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania znajdować będą zastosowanie wszystkie reguły wynikające z art. 89 ustawy o samorządzie województwa związane z tworzeniem przepisów prawa miejscowego, łącznie z możliwością kwestionowania ich postanowień na podstawie art. 90 ust. 1 tej ustawy przez wniesienie skargi do sądu administracyjnego, po wcześniejszym wezwaniu do usunięcia stanu naruszenia prawa. Skarga na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest z danym województwem związany prawnie w inny sposób. Analiza przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o samorządzie województwa dotyczących skargi na uchwały organu samorządu województwa wskazuje, że regulacje te nie przewidują udziału w postępowaniu ze skargi na uchwałę w przedmiocie ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania podmiotów innych niż organ administracji publicznej oraz skarżący. Uczestnikiem postępowania przed organem administracji, zapoczątkowanego wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym ze skargi na w/w uchwałę, jest bowiem tylko podmiot, który wykaże naruszenie swojego indywidualnego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały. Istotne znaczenie w kontekście możliwości dopuszczenia innych podmiotów do udziału w postępowaniu sądowym w sprawach ze skarg na uchwały w przedmiocie ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania mają zatem nie tylko ograniczenia w zakresie wnoszenia skarg na tego rodzaju akty, lecz również zakres dopuszczalnej kontroli sądu. Indywidualny charakter skargi na uchwałę w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, wniesioną w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, oznacza, że sąd administracyjny, po ustaleniu naruszenia interesu prawnego skarżącego, bada, czy naruszenie tego interesu nastąpiło z pogwałceniem prawa, ale w granicach interesu prawnego wnoszącego skargę. Zakres dopuszczalnej kontroli sądu determinuje również możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu podmiotów innych niż skarżący i organ. Zakres tej kontroli ograniczony jest w niniejszej sprawie do zbadania, czy interes prawny Gminy Ożarowice został naruszony i czy ewentualnie Sejmik Województwa Śląskiego dokonał tego naruszenia w granicach prawa. Naruszenie interesu prawnego innych podmiotów może być przedmiotem oceny sądu w odrębnym postępowaniu, po spełnieniu przez nie warunków formalnych i wystąpieniu na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa z własną skargą na uchwałę w przedmiocie ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił zażalenie.