VI SA/Wa 3805/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2015 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego D. S. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 roku Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej także "GITD") - działając na podstawie, art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), art. 2 ust. 35 a, art. 64 ust. 1 i 2, art. 64d, art. 140aa ust. 1,3 i 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b) oraz ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), dalej "p.r.d.", oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], nakładającą na Pana D. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] ("skarżący") karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII. Stan faktyczny w sprawie ustalono na podstawie protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., protokołu z przesłuchania w charakterze świadka oraz kopii okazanych przez kierującego dokumentów, w tym dokumentu-wydanie na zewnątrz oraz wykazu z dnia [...] sierpnia 2013 r. I tak, z protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2013 r. wynika, że w tym dniu na drodze wojewódzkiej nr [...] w [...] zatrzymano do kontroli należący do Skarżącego czteroosiowy pojazd marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem kierował Pan A. W., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem podzielnym w postaci piasku na rzecz przedsiębiorcy Pana D. S. Organ wskazał, że na podstawie wykaz dróg krajowych i dróg wojewódzkich, na których obowiązuje nacisk osi do 8 t i 10 t został określony rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2012 r. poz. 1061). Stosownie zaś do ust. 3 art. 41 u.d.p. drogi wojewódzkie inne niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt 1 (a więc określone ww. rozporządzeniu), drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Droga wojewódzka nr [...] nie została wymieniona w ww. rozporządzeniu, tak więc stanowi drogę, po której mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 ton. Na skutek przeprowadzonego ważenia kontrolowanego pojazdu (po odjęciu możliwych błędów pomiarowych) stwierdzono przekroczenie nacisku podwójnej osi napędowej pojazdu o 9,85 t, tj. przekroczenie o ok. 51,84 % (rzeczywisty nacisk podwójnej osi napędowej pojazdu wyniósł 28,85 t) oraz przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 12,5 t, tj. przekroczenie o 39,06 % (rzeczywista masa całkowita wyniosła 44,5 t). Kontrola drogowa nie wykazała przekroczenia żadnych innych parametrów, które pozostawały w dopuszczalnej normie. Podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. W tym stanie faktycznym [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał w dniu [...] stycznia 2014 r. decyzję nakładającą na Skarżącego karę pieniężną w kwocie 15.000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazała na naruszenie w sprawie art. 6, 7, 8, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności na skutek pominięcia instrukcji używania wag, przydatności wag i zasad ich użycia do ważenia - w szczególności wagi przenośnej samochodowej o symbolu SAW 10C albowiem ze świadectwa homologacji typu WE dopuszczającego te wagi na rynek europejski wynika, że urządzenia te przeznaczone są wyłącznie do pomiaru nacisku kół i pojedynczych osi. Nie posiadają więc homologacji do pomiaru masy całkowitej pojazdu oraz nacisków osi wielokrotnych. Niedopuszczalne więc jest ustalenie sumarycznego wyniku pomiaru poszczególnych osi kontrolowanego pojazdu w celu wyznaczenia dopuszczalnej masy całkowitej oraz nacisku wielokrotnych osi napędowych. Odwołujący się wskazał również, że organ nie odniósł się do legalności, homologacji użytych wag i ich certyfikatów dla nacisków osi, ciężaru całego samochodu i ładunku. Taka zaś postawa organu uniemożliwia stronie odniesienie się do dokonanych w decyzji ustaleń organu. W zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego - który wskazaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji - uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW10C o nr fabrycznych [...] i [...], które w dniu kontroli legitymowały się ważnym świadectwem zgodności wydanym przez Okręgowy Urzędu Miar w [...] w dniu [...] sierpnia 2013 r. z przewidzianym terminem ważności do dnia [...] sierpnia 2015 r. Ponadto wskazał, że obecnie obowiązująca dyrektywa 2009/23/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wag nieautomatycznych, którą to stosuje się do wszystkich wag nieautomatycznych w art. 2 ust. 2 jasno określa wykorzystanie wag nieautomatycznych do określania m.in. masy do obliczania kary. W załączniku nr 1 w wymogach metrologicznych określono klasy dokładności wag od I do IIII. Jednocześnie w ww. dyrektywie brak jest stwierdzenia, że wagami o klasie dokładności IIII nie można dokonywać pomiaru masy całkowitej. Przeciwnie, przepisy dopuszczają wagi o klasie dokładności IIII do ważeń wykorzystywanych dla ustalenia masy do obliczania kary (art. 2 ust. 2 w zw. z załącznikiem nr 1 "wymogi metrologiczne" lp. 2.1 ww. dyrektywy). Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. z 2008 r., Nr 26, poz. 152) także określa wagi o klasie dokładności od I do IIII. Ze świadectwa homologacji nr [...] dołączonego do instrukcji wag SAW 10 C wynika, że są one zgodne z wymaganiami dyrektywy WE nr 90/384/EWG wdrożonej do systemu prawa polskiego rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 23). Zgodnie z § 2 pkt 2 tego rozporządzenia jego przepisy stosuje się do wag nieautomatycznych służących do określania masy będącej podstawą obliczania (...) kar (...) lub podobnych typów opłat. Zatem wagami tymi organ administracji mógł ustalić masę całkowitą kontrolowanego pojazdu. Organ wskazał także na pkt 2.5 instrukcji obsługi wag użytych do kontroli, który dopuszcza sumowanie nacisków osi przy użyciu konfiguracji dwóch wag przy ważeniu różnego typu pojazdów, w tym z osiami wielokrotnymi. Ponadto organ zwrócił uwagę, że użycie w sprawie wag IIII klasy dokładności nie miało żadnego wpływu na wymiar nałożonej na skarżącego kary. W aktach sprawy znajdują się potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie świadectw legalizacji ponownej wag użytych w sprawie z których wynika, iż są one wagami IIII klasy dokładności przy czym wartość działki legalizacyjnej "e" = 50 kg. W załączniku do Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. (Dz. U. Nr 26, poz. 152) w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych, określono błędy graniczne dopuszczalne wskazań wag nieautomatycznych podczas legalizacji ponownej. Wynika z niego, iż w największy dopuszczalny błąd graniczny dla wag nieautomatycznych klasy IIII wynosi +/- 1,5 e. W przedmiotowej sprawie zatem będzie to masa 75 kilogramów. Stosownie do § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia "błędy graniczne dopuszczalne wskazań wag nieautomatycznych w użytkowaniu równe są dwukrotnym wartościom błędów granicznych dopuszczalnych wskazań wag podczas legalizacji ponownej, określonym w załączniku do rozporządzenia". W przedmiotowej sprawie zatem będzie to masa 150 kilogramów. Tymczasem uzyskane w sprawie wyniki ważenia każdej osi zostały pomniejszone o 2 % zaokrąglone w górę do 0,1 t. Organ odwoławczy wskazał, że z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262 ze zm.) wynika, że dopuszczalna masa całkowita pojazdu, nie może przekraczać w przypadku czteroosiowego pojazdu samochodowego - 32 t. Zgodnie natomiast z § 5 ust. 1 pkt 5 lit. c) ww. rozporządzenia nacisk osi nie może przekraczać w przypadku podwójnej osi napędowej, przy i odległości (d) między osiami, składowymi pomiędzy 1,3 m, a 1,8 m (1,3 < d < 1,8) - 18 ton, albo 19 ton, jeżeli oś napędowa jest wyposażona w opony bliźniacze i zawieszenie pneumatyczne lub równoważne, o którym mowa w § 5c, albo jeżeli każda z osi napędowych jest wyposażona w opony bliźniacze, a maksymalny nacisk każdej z tych osi nie przekracza 9,5 tony. Organ odwoławczy nie dopatrzył się przesłanek uzasadniających uwolnienie przewoźnika od odpowiedzialności (dochowanie należytej staranności i brak wpływu na powstanie naruszenia) wynikających z art. 140 aa ust. 4 p.r.d. Wyjaśniając rozumienie tych przesłanek szeroko odniósł się w tym zakresie do uregulowań z prawa cywilnego, wskazując także na rozumienie braku wpływu, wyjaśnione w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego. Organ pokreślił obowiązki przewoźnika z odwołaniem do treści art. 61 p.r.d., zgodnie z którym ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu. Treść ust. 2 i 3, 5 art. 61 p.r.d. - zdaniem organu - jasno wskazuje, że ładunek na pojeździe umieszcza się w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę. Ładunek umieszczony na pojeździe powinien być zabezpieczony przed zmianą położenia lub wywoływaniem nadmiernego hałasu. Organ wskazał także, że w aktach sprawy znajduje się dokument – wydanie na zewnątrz nr [...], z którego jednoznacznie wynika, że masa netto piasku (załadowanego na pojazd o masie własnej 17790 kg) wynosiła 28,792 t. Strona wiedziała zatem, iż masa całkowita kontrolowanego pojazdu będzie przekraczała dopuszczalne 32 t. Powyższe jednoznacznie świadczy zaś o tym - zdaniem organu – że podmiot wykonujący przejazd nie dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz miał wpływ na stwierdzone w trakcie kontroli naruszenia. Strona pismem z dnia [...] września 2014 r. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc następujące zarzuty: - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania w sprawie, tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w szczególności poprzez nie wyjaśnienie, czy podczas przedmiotowej kontroli zostało naruszone rozporządzenie Ministra Gospodarki w sprawie oznaczeń dróg publicznych a także w sprawie oznaczeń i wydzielenia miejsc do ważenia, - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64, art. 140aa, art. 140ab oraz załącznika nr 1 do ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez niewłaściwe określenie wymaganego podczas przedmiotowej kontroli zezwolenia. Powołując się na ww. zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego organ nie dochował należytej staranności w ocenie materiału dowodowego, a także - przy użyciu wag typu SAW 10C - błędnie ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie ciężarów i nacisków: osi, samochodu, ładunku. Jak podnosi skarżący organ nieprawidłowo ocenił ciężar ogólny samochodu i nie udowodnił przekroczenia nacisków poszczególnych osi pojazdu żadnymi środkami dowodowymi. Skarżący wskazał także, że wyjaśnienia, instrukcje lub pisma resortowe niewydane na podstawie delegacji ustawowej nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięć organów administracyjnych. Tymczasem wartość pomiaru nacisków osi ustalone w niniejszej sprawie, przekładające się na wysokość kary pieniężnej, zostały stwierdzone nie tylko na podstawie przeprowadzonego ważenia, ale również przy zastosowaniu współczynnika korygującego podanego w ww. zarządzeniu nr [...]. W tym stanie rzeczy już tylko z tego powodu przedmiotowy pomiar zespołu pojazdów nie może być uznany za przeprowadzony prawidłowo, a w konsekwencji jego wyniki nie mogą stanowić podstawy do nałożenia kary pieniężnej na przewoźnika. Ponadto w skardze wskazano, że Polska podpisując Traktat akcesyjny zobowiązała się do modernizacji infrastruktury drogowej i dostosowania sieci dróg do wymogów unijnych w nieprzekraczalnym okresie do 31 grudnia 2010. Tymczasem przez cały okres przejściowy jak również w ostatnich latach sieć drogowa, po której realizowany jest zarówno ciężarowy transport krajowy i międzynarodowy nadal pozostaje zróżnicowana na 8t, 10t i 11,5t pod względem nacisku na oś. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu 6 września 2012 r. wydał kolejne rozporządzenie w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8t (Dz.U. 2012 r., poz. 1061). Tak więc ustalone normy i wykazy dróg, po których mogą poruszać się pojazdy nie przekraczające nacisku 10t na oś są sprzeczne z prawem wspólnotowym. Standardem unijnym są bowiem drogi o nacisku do 11,5t. Ponadto skarżący zauważył, że ustawodawca określił dla dróg publicznych dopuszczalny nacisk osi jedynie wobec pojedynczych osi napędowych. W art. 41 ust. 1 u.d.p. wyraźnie jest bowiem mowa o "nacisku pojedynczej osi napędowej", z kolei regulacje zawarte w ust. 2 i ust. 3 tego art., stanowią przepisy szczególne wobec ust. 1 (świadczy o tym użycie w tym ostatnim sformułowania - "z zastrzeżeniem"), przez co także i one odnosząc się do "nacisku pojedynczej osi" stanowią o nacisku pojedynczej osi napędowej. Jednocześnie z uwagi na to, że regulacje te wyznaczają granice odpowiedzialności administracyjnej niedopuszczalna jest ich interpretacja rozszerzająca, która prowadziłaby do przyjęcia, że wyznaczone w nich wartości określają także granice nacisków dla pojedynczych osi nienapędowych oraz osi wielokrotnych i wobec tego względem tego rodzaju osi znajdują one właściwe zastosowanie. W skardze wskazano także, że pomiar masy całkowitej pojazdu został wykonany w ten sposób, iż pojazd najeżdżał po kolei poszczególnymi osiami na parę wag. Wyniki pomiarów tych osi były następnie sumowane, zaś wynik ostateczny został przyjęty przez organ administracji jako masa całkowita pojazdu. Tymczasem zdaniem skarżącego działanie organów w ww. zakresie było nieprawidłowe, bo czym innym jest masa pojazdu a czym innym sumaryczna masa pojazdu. Masę pojazdu otrzymuje się w wyniku ważenia pojazdu, gdy jest w całości oparty na pomoście lub pomostach wagi, natomiast sumaryczną masę pojazdu stanowi suma obciążeń wszystkich osi pojazdu otrzymana poprzez ważenie pojazdu przez najeżdżanie kolejnymi osiami lub częściami pojazdu na pomost wagi. Uzyskane w ten sposób masy nie muszą być tożsame, stąd dopuszczalna jest rozbieżność miedzy ogólną wagą samochodu a sumą ważeń osi. Wobec powyższego - w ocenie wnoszącego skargę - uznać należy iż masa całkowita pojazdu nie została w niniejszej sprawie wyjaśniona, bo wynik uzyskany za pomocą wagi SAW 10C jest wynikiem orientacyjnym. Skarżący wskazał przy tym, że kontrolowanym pojazdem przewożono ładunek sypki, przekroczenie norm dotyczyło wyłącznie nacisku na osi pojazdu, a waga całkowita pojazdu nie została w sposób prawidłowy ustalona. W skardze wskazano także, że jak wynika ze świadectw ich legalizacji maksymalne obciążenie tych wag wynosi 10.000 kg (10 ton). Tymczasem na gruncie kontrolowanej sprawy posłużyły one do stwierdzenia nacisków wielkość tę przekraczających. Organy w ogóle nie dostrzegły tej kwestii i nie ustosunkowały się do niej, przyjmując uzyskane za pomocą tych wag wyniki za w pełni wiarygodne. Ponadto skarżący wskazał, że wagi przenośne nieautomatyczne do pomiarów statycznych typu SAW 10C są przeznaczone wyłącznie do pomiaru nacisku kół i pojedynczych osi, nie posiadają homologacji do pomiaru masy całkowitej pojazdu oraz nacisków osi wielokrotnych. Tym samym - zdaniem skarżącego - organy dopuściły się w jego sprawie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd wskazuje, że zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej także: "p.p.s.a."). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepis art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 2 pkt. 35a p.r.d. w zw. z art. 41 u.d.p., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, oraz art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w analizowanej sprawie stanowi art. 140aa ust. 1 p.r.d., z którego treści wynika, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy, nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 1 pkt. 1 p.r.d. ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ. Karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1 p.r.d., nakłada się na: 1) podmiot wykonujący przejazd; 2) podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, a w szczególności na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę, załadowcę lub spedytora, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w ust. 1 (art. 140aa ust. 3 p.r.d.). Przywołane wyżej regulacje prawne przewidują zatem odpowiedzialność administracyjną podmiotu wykonującego przejazd lub podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym z tytułu przejazdu po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych, bez wymaganego prawem zezwolenia. Istota odpowiedzialności administracyjnej sprowadza się do tego, że aby pociągnąć do niej określony podmiot (podmiot administrowany) konieczne jest zaistnienie dwóch zasadniczych przesłanek: 1) podmiot musi charakteryzować się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności; 2) musi on wyczerpać określone w tej normie znamiona działania lub zaniechania lub znamiona tegoż zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot, o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny). Tak więc zaistnienie powyższych przesłanek jest co do zasady wystarczające, aby podmiot administrowany poniósł z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje (sankcję administracyjną). Zbędne staje się zatem badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład wina podmiotu, gdyż te nie mają wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej. Ta modelowa charakterystyka odpowiedzialności administracyjnej może kształtować się różnie w zależności od stanowiących jej podstawę regulacji prawnych. Ustawodawca może bowiem przewidywać pewne szczególne okoliczności, które na zasadzie wyjątku od reguły, otworzą dla podmiotu administrowanego możliwość zwolnienia się spod odpowiedzialności mimo zaistnienia w konkretnym stanie faktycznym deliktu administracyjnego (por. art. 140aa ust. 4-5 p.r.d.). Obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej powoduje, że w postępowaniu administracyjnym, którego odpowiedzialność ta jest przedmiotem, szczególnego znaczenia nabierają gwarancje procesowe przysługujące stronie, a mające na celu ochronę jej praw. Podkreślić należy, że regulacje dotyczące wymierzania administracyjnych kar pieniężnych mają charakter regulacji karnych (penalnych), którego to charakteru nie wyłącza orzekanie w ich przedmiocie w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki Sądu Wspólnot Europejskich z dnia 23 września 2006 r., sygn. T-43/02, w sprawie Jungbunzlauer AG v. Komisja Wspólnot Europejskich, Lex nr 227057 oraz z dnia 8 października 2008 r., sygn. T-69/04, w sprawie Schunk GmbH i Schunk Kohlenstoff-Technik GmbH v. Komisja Wspólnot Europejskich, Lex nr 449065). Powyższe oznacza, że na organie administracji orzekającym w sprawie ciąży obowiązek przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, w ramach którego podjęte zostaną wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), w tym zwłaszcza poczynienia ustaleń odnoszących się do podmiotu podlegającego odpowiedzialności administracyjnej oraz przypisywanego mu deliktu administracyjnego, aby – działając na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) – nałożyć na ten podmiot z tytułu stwierdzonego deliktu administracyjnego sankcję administracyjną. Sąd w tym miejscu wskazuje, że istotne znaczenie dla stwierdzenia deliktu administracyjnego określonego w art. 140aa ust. 1 p.r.d., ma pojęcie "pojazdu nienormatywnego". Pojęcie to zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 2 pkt. 35a p.r.d. Zgodnie z tym przepisem "pojazd nienormatywny" oznacza pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy - to jest ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przez "nacisk osi" należy przy tym rozumieć sumę nacisków, jaką na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi (art. 2 pkt 57 p.r.d.), natomiast przez "rzeczywistą masę całkowitą" należy rozumieć masę pojazdu łącznie z masą znajdujących się na nim rzeczy i osób (art. 2 pkt 55 p.r.d.). A zatem w świetle wyżej wskazanej definicji pojęcia pojazdu nienormatywnego, zawartej w art. 2 pkt. 35a p.r.d., określenie górnych wartości nacisku osi dopuszczalnych przez ustawodawcę dla danej drogi wymaga sięgnięcia do przepisów o drogach publicznych, z kolei określenie górnych wartości rzeczywistej masy całkowitej pojazdu lub zespołu pojazdów wymaga sięgnięcia do przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. A zatem zauważyć należy, że przepisy, które znajdą w tym przypadku zastosowanie, jako określające granice deliktu administracyjnego, a w konsekwencji i odpowiedzialności administracyjnej, nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) jest bowiem taka sytuacja, w której podmiot administrowany będzie ponosił odpowiedzialność administracyjną za okoliczności niewynikające wprost z powszechnie obowiązujących przepisów prawa – co słusznie podnosi skarżący w skardze. Tak wiec przepisami o drogach publicznych, do których odsyła art. 2 pkt. 35a p.r.d., są regulacje znajdujące się w ustawie o drogach publicznych. Zatem chcąc stwierdzić, czy w danej sprawie nacisk osi jest większy od dopuszczalnego, a zatem czy mamy do czynienia w tym zakresie z pojazdem nienormatywnym, którym wykonywanie przejazdu po drodze publicznej bez stosownego zezwolenia jest sankcjonowane na podstawie art. 140aa ust. 1 p.r.d., konieczne staje się sięgnięcie do regulacji ustawy o drogach publicznych. Ustawa ta problematykę nacisku osi ujmuje wyłącznie w przepisach art. 41. Zgodnie z ust.1 tego artykułu po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tego artykułu. Z kolei zgodnie z ust. 2 wskazanego przepisu Minister właściwy do spraw transportu, ustala, w drodze rozporządzenia, wykaz: 1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t., 2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t - mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego. Drogi wojewódzkie inne niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt. 1, drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (ust. 3). Na podstawie wskazanego wyżej art. 41 ust. 2 p.r.d. wydane zostało rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2012 r., poz. 1061), w którym ustalony został wykaz dróg krajowych obejmujący odcinki dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (§ 1; wykaz ten został umieszczony w załączniku nr 1), wykaz dróg wojewódzkich obejmujący odcinki dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (§ 2, załącznik nr 2) oraz wykaz dróg krajowych obejmujący odcinki dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (§ 3, załącznik nr 3). Analiza przywołanych powyżej przepisów o drogach publicznych prowadzi zatem do wniosku, że zarówno w stanie prawnym obowiązującym w dniu przeprowadzania kontroli, tj. w dniu [...] sierpnia 2013 r., jak i obecnie obowiązującym, ustawodawca określił dla dróg publicznych dopuszczalny nacisk osi jedynie w zakresie pojedynczych osi napędowych. W art. 41 ust. 1 u.d.p. wyraźnie jest mowa o "nacisku pojedynczej osi napędowej", z kolei regulacje zawarte w ust. 2 i ust. 3 tego artykułu, stanowią przepisy szczególne wobec ust. 1 (świadczy o tym użycie w tym ostatnim sformułowania - "z zastrzeżeniem"), przez co także i one odnosząc się do "nacisku pojedynczej osi". Jednocześnie, o czym była już mowa powyżej, z uwagi na to, że regulacje te wyznaczają granice odpowiedzialności administracyjnej niedopuszczalna jest ich interpretacja rozszerzająca, prowadząca do przyjęcia, że wyznaczone w nich wartości określają także granice nacisków dla wielokrotnych osi napędowych i wobec tego względem tego rodzaju osi znajdują one również zastosowanie. Konsekwentnie należy zatem uznać, podzielając pogląd wyrażony w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (wyrok z dnia 11 czerwca 2014r., sygn. III SA/Po 368/14), że w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do pociągnięcia, w oparciu o art. 140aa ust. 1 p.r.d., podmiotu wykonującego przejazd lub podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym, do odpowiedzialności administracyjnej za przejazd po drodze publicznej pojazdem w zakresie nacisku wielokrotnej (w niniejszej sprawie podwójnej) osi napędowej, bowiem przepisy o drogach publicznych, do których w tym zakresie odwołuje się art. 2 pkt. 35a p.r.d., nie przewidują dla tego rodzaju osi żadnych wartości dopuszczalnych. Wskazać przy tym wypada, że zdaniem Sądu orzekającego - który podziela w tym zakresie argumentacje zawartą w skardze oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2010r. sygn.VI SA/Wa 345/10 (CBOSA) - dla wyznaczenia wskazanych wyżej wartości nie jest prawnie dopuszczalne sięganie do regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r., jak czyni to organ administracji na gruncie kontrolowanej sprawy. Przepisy tego rozporządzenia nie tylko nie mogą być uznane za przepisy o drogach publicznych, o których mowa w art. 2 pkt. 35a p.r.d., lecz nadto nie regulują dopuszczalnych nacisków osi "przewidzianych dla danej drogi". Przepisy przywołanego rozporządzenia są decydujące w zakresie możliwości dopuszczenia danego pojazdu do ruchu w ogóle, jednak nie znajdują zastosowania z punktu widzenia oceny, czy dany pojazd odpowiada sformułowanej w art. 2 pkt. 35a p.r.d. definicji pojazdu nienormatywnego, a co za tym idzie - czy jego przejazd bez zezwolenia rodzi skutek w postaci nałożenia kary pieniężnej. W tym zakresie o "nienormatywności" danego pojazdu decyduje bowiem to, czy jego parametry odpowiadają parametrom przewidzianym dla danej drogi, a nie czy pojazd ten spełnia ogólne warunki dopuszczenia go do ruchu. O tym więc, jakie pojazdy mogą się poruszać po danej drodze, nie decydują przepisy określające maksymalne dopuszczalne naciski osi pojazdów dopuszczonych do ruchu (§ 5 rzeczonego rozporządzenia), a wartość techniczna tej drogi, to jest dopuszczalne obciążenie osi na danej drodze, co określone jest w przepisach o drogach publicznych (art. 41 u.d.p.). Warto przy tym zauważyć, że odmiennie kwestia ta przedstawiała się w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 19 października 2012 r., w którym istota odpowiedzialności administracyjnej za przejazd pojazdem nienormatywnym była uregulowana w przepisach ustawy o drogach publicznych. Wówczas przepisy tej ustawy regulowały dla dróg publicznych oprócz nacisków pojedynczych osi napędowych, także naciski pojedynczych osi nienapędowych oraz osi wielokrotnych (zob. lp. 6-8 załącznika nr 2 do ustawy o drogach publicznych w ówczesnym brzmieniu). Niewątpliwie istniejący obecnie stan prawny, w którym obowiązujące regulacje nie przewidują możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności administracyjnej za przejazd pojazdem po drodze publicznej w zakresie nacisków m. in. podwójnej osi napędowej tego pojazdu na drogę, stanowi przeoczenie ustawodawcy, do którego doszło przy nowelizacji z dnia 19 października 2012 r. Ustawodawca nie dostrzegł bowiem, przenosząc definicję pojazdu nienormatywnego do ustawy Prawo o ruchu drogowym, że zmiana przepisów ustawy o drogach publicznych doprowadziła do tego, iż przepisy te nie odnoszą się już m. in. do nacisków np. wielokrotnych osi napędowych czy nienapędowych. Za powyższe przeoczenie ustawodawcy nie mogą być jednak obciążane podmioty administrowane, poprzez rozszerzenie obecnie przewidzianego zakresu ich odpowiedzialności administracyjnej. Na gruncie kontrolowanej sprawy organ administracji nie dostrzegł powyższych kwestii – mimo, że skarżący w odwołaniu jednoznacznie wskazywał, iż nie zgadza się z ustaleniami kontroli - i działając z naruszeniem art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 2 pkt. 35a p.r.d. w zw. z art. 41 u.d.p. nałożył na skarżącego karę pieniężną w zakresie nacisku podwójnej osi napędowej, za przekroczenie nie przewidzianych dla dróg publicznych wartości tych nacisków. Przechodząc z kolei do stwierdzonego przez organ naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej rzeczywistej masy całkowitej, Sąd zauważa, że w tym zakresie art. 2 pkt 35a p.r.d. odnosi się do przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zatem na gruncie tej ustawy należy poszukiwać regulacji wyznaczających dopuszczalną masę całkowitą pojazdu lub zestawu pojazdów. W tym zakresie, prawidłowo zatem organ wskazuje na regulacje rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r., które zostało wydane na podstawie art. 66 ust. 5 p.r.d., co nie zmienia faktu, iż organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i w analizowanym zakresie. Słusznie bowiem podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż do nałożenia kary w określonej ustawą wysokości, upoważnia uzyskanie takich wyników ważenia pojazdu, które nie budzą wątpliwości. Zakres odpowiedzialności przewoźnika za popełnione naruszenia polegające na przekroczeniu dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu ustawodawca przekłada bowiem na wysokość kary pieniężnej, uzależniając ją od wyników ważenia. Z tego względu wszelkie ustalenia faktyczne w zakresie wyników ważenia nie mogą budzić żadnych wątpliwości w zakresie prawidłowości ich przeprowadzenia. Jest to bowiem zasadniczy dowód stanowiący podstawę odpowiedzialności administracyjnej strony w zakresie wysokości nałożonej kary (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 237/13-zachowujący swą aktualność nadal mimo zmiany stanu prawnego). W przedmiotowej sprawie skarżący już na etapie postępowania administracyjnego, podnosił zarzut błędnego dokonania ważenia pojazdu, z wykorzystaniem nieprzeznaczonych do takiego pomiaru wag. Rodziło to w konsekwencji po stronie organu obowiązek pełnego wyjaśnienia zagadnienia prawidłowości dokonania procedury pomiaru pojazdu. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji na poparcie tezy, że procedura ważenia przebiegała prawidłowo, przywołał postanowienia instrukcji producenta przedmiotowych wag, dotyczące sposobów dokonywania ważenia pojazdów. W aktach administracyjnych sprawy brak jest jednak instrukcji obsługi użytych do pomiarów wag, natomiast ze znajdujących się w aktach świadectw legalizacji ponownej tych wag, nie wynika, czy powyższe wagi mogą być wykorzystywane do ważenia masy całkowitej. Ponadto z uwagi na fakt, że instrukcja ta nie została włączona przez organy do akt sprawy, skarżący pozbawiony został możliwości ustosunkowania się do stanowiska zajętego przez organ drugiej instancji odnośnie interpretacji jej zapisów. Również Sąd nie mógł dokonać oceny prawidłowości stanowiska organu w tym względzie, a w konsekwencji legalności ustaleń organów w niniejszej sprawie. Tymczasem, jeżeli ważenia dokonano za pomocą urządzeń do tego nieprzeznaczonych, jakiekolwiek parametry uzyskane w ten sposób, nie mogą stanowić podstawy do nakładania sankcji administracyjnej. Aby jednakże okoliczność tę można wyjaśnić, niezbędne jest prawidłowe, zgodne z rygorami procedury administracyjnej, przeprowadzenie postępowania przez organy obu instancji. W myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Przepis art. 10 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z tak sformułowanej zasady, dla organu administracji publicznej wynikają dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania; po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Korelatem wskazanych obowiązków organu będą uprawnienia strony postępowania polegające na prawie do czynnego udziału oraz prawie do wypowiedzenia się co do materiału dowodowego. Obowiązki organu oraz odpowiadające im uprawnienia procesowe strony, wynikające z art. 10 § 1 k.p.a., należy wiązać ściśle z regulacją zawartą w art. 81 k.p.a., zgodnie z którą okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Warunkiem wypełnienia dyspozycji cyt. przepisu jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Obowiązek ten odnosi się także do faktów znanych organowi z urzędu, które zgodnie z art. 77 § 4 należy zakomunikować stronie (p. wyrok NSA z dnia 11 maja 1993 r., sygn. akt V SA 2360/92, ONSA 1994, nr 2, poz. 82). W wyroku z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt I OSK 771/10 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że fakty znane organowi z urzędu muszą być podane do wiadomości strony, bo mogą być jej nieznane. Wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 77 § 4 k.p.a. powinno nastąpić w takim terminie, aby strona przed wydaniem decyzji w ramach przysługującego jej uprawnienia do wypowiedzenia się o zebranych dowodach i materiałach oraz zgłoszonych żądaniach mogła także ustosunkować się do faktów znanych organowi z urzędu. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, powołanie się przez organ na znane mu z urzędu zapisy instrukcji producenta wag, mające przy tym kluczowe znaczenie dla uznania przez organ prawidłowości dokonanego ważenia pojazdu, bez zawiadomienia o tym strony i bez umożliwienia jej wypowiedzenia się w tym zakresie, stanowi oczywiste naruszenie art. 9, art. 10, art. 77 § 4 i art. 81 k.p.a. Zachowanie wymagań określonych w powyższych przepisach jest bezwzględnym obowiązkiem organów administracji państwowej. Uchybienie tym przepisom, w szczególności jeżeli kwestionowane przez skarżącego okoliczności oparte zostały na dowodach, które nie zostały mu zakomunikowane, uznać należy za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy. Zgromadzony bowiem w aktach administracyjnych materiał dowodowy, jak i wyjaśnienia organu zawarte w zaskarżonej decyzji, nie pozwalają na ustalenie kluczowej w sprawie kwestii, dla możliwości nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, mianowicie, czy stwierdzone naruszenie parametrów kontrolowanego pojazdu, zostało ustalone przy użyciu prawidłowych urządzeń. Argumentacja GITD odwołująca się do dokumentów legalizacyjnych i wyprowadzone z nich wnioski są wystarczające, gdyż problemem dla sprawy istotnym, a więc oceny legalności działania organów nie jest to, że posługiwały się one nielegalnymi urządzeniami, ale to, czy legalne urządzenia zostały wykorzystane w sposób zgodny z ich przeznaczeniem oraz zgodnie z instrukcją producenta. Należy przy tym zauważyć, iż w rozpatrywanej sprawie wątpliwości stawianych przez skarżącego i podzielanych przez Sąd nie niweluje pozyskanie do akt sprawy dokumentu wydanie na zewnątrz, który ewentualnie mógłby jako dowód pośredni potwierdzać prawidłowość dokonanej procedury ważenia. Z całą pewnością pomiaru parametrów pojazdu nie da się potwierdzić przy pomocy dokumentu, który po pierwsze pochodzi sprzed kontroli, po drugie dokumentuje czynności, których prawidłowości nie sposób zweryfikować. Podniesione przez Sąd wątpliwości mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też organ rozpoznając ponownie sprawę, uzupełni materiał dowodowy o stosowne dokumenty, w szczególności o instrukcję obsługi producenta użytych w niniejszej sprawie wag oraz świadectwo homologacji oraz wyjaśni kwestię zgodności z przepisami dokonanych - przy użyciu wag typu SAW 10C - ustaleń w zakresie przekroczenia parametrów kontrolowanego pojazdu. Odnoszenie się do pozostałych kwestii na tym etapie sprawy byłoby przedwczesne. Z powyższych względów konieczne było uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O niewykonywaniu decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.