I SA/Wa 221/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi Parafii [...] w [...] na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżącej Parafii [...] w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Decyzją z [...] wydaną po rozpoznaniu odwołania Parafii Katolickiej [...] w [...] (Skarżąca) od decyzją Wojewody [...] z dnia [...] odmawiającej Skarżącej nieodpłatnego przekazania gruntu rolnego, Minister Administracji i Cyfryzacji (Minister) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca wnioskiem z 21 stycznia 2013 r. wystąpiła o nieodpłatne przekazanie na jej własność gruntów rolnych Skarbu Państwa znajdujących się w zasobie Agencji Nieruchomości Rolnych o maksymalnej powierzchni [...] ha, w trybie art. 70a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29 poz. 154 ze zm. dalej : "ustawa"). Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 70 a ustawy i art. 104 k.p.a. Wojewoda [...] (Wojewoda) odmówił nieodpłatnego przekazania gruntów rolnych. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że możliwość nieodpłatnego przekazania gruntów na rzecz osób prawnych Kościoła Katolickiego przewiduje art. 70a ustawy, zgodnie z którym osobom prawnym Kościoła Katolickiego, które po dniu 8 maja 1945 r. podjęły działalność na Ziemiach Zachodnich i Północnych, mogą być, na ich wniosek, przekazane nieodpłatnie na własność grunty znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi albo w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wojewoda wyjaśnił, że mając na względzie wykładnię celowościową powołanego przepisu oraz jego ratio legis uznać należy, że dotyczy on jedynie tych osób prawnych, które podjęły działalność na Ziemiach Zachodnich i Północnych w następstwie zakończenia II wojny światowej i związanych z tym zmian terytorialnych kraju, polegających na utracie przez Polskę Ziem Wschodnich i oddaniu pod polską jurysdykcję terenów na wschód od [...] i [...]. Należy zatem uznać, że chodzi o działalność podjętą przez określone osoby prawne Kościoła Katolickiego bezpośrednio po 8 maja 1945 r. Wojewoda wskazał następnie, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 czerwca 2011 r. K 3/09 zauważył, że przepis ten miał na celu zrekompensowanie szkód wynikających ze zmiany granic Rzeczpospolitej, na skutek czego część nieruchomości kościelnych osób prawnych po II Wojnie światowej pozostała poza granicami Polski. Wojewoda wskazał że Skarżąca posiada osobowość prawną, a działalność rozpoczęła w XIV wieku. Nie można więc uznać, że rozpoczęła ją, uruchomiła, bezpośrednio po dniu 8 maja 1945 r. Nie została zatem spełniona ustawowa przesłanka podjęcia działalności na Ziemiach Zachodnich po dacie wskazanej w art. 70a ustawy. Nie jest więc możliwe dokonanie nieodpłatnego przekazania na jej własność gruntów na podstawie powołanego przepisu. Skarżąca wniosła od powyższej decyzji odwołanie wnosząc o jej uchylenie i nieodpłatne przekazanie gruntów rolnych zgodnie z wnioskiem. Skarżąca podniosła, że decyzja nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 k.p.a. jak również narusza art. 70a ustawy poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu wskazała, że decyzja nie zawiera oznaczenia adresata, uzasadnienie sprowadza się do stanowiska Wojewody co do jego interpretacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, z którego jednak nie można wyciągnąć wniosków, które wyprowadzone zostały przez Wojewodę. Skarżąca podniosła, że organ prawidłowo ustalił, że parafia powstała w XIV w., błędnie jednak przyjął, że data ta ma wpływ na podjęcie działalności na Ziemiach Zachodnich. Skarżąca podkreśliła, że o Ziemiach Zachodnich i Północnych można mówić dopiero po 1945 r. Wcześniej ziemie te należały do Niemiec i dopiero po 1945 r. przyłączone zostały do Polski. Nie można więc uznać, że Skarżąca rozpoczęła działalność na Ziemiach Zachodnich w XIV w., a to że w tym wieku powstała, nie ma wpływu na sam fakt podjęcia działalności po 8 maja 1945 r. Opisaną na wstępie decyzją Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Organ powołał się na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego zgodności z Konstytucją art. 70a ustawy, w którym wskazane zostało, że "uzasadnieniem regulacji było ostateczne uporządkowanie stosunków własnościowych Kościoła na Ziemiach Zachodnich i Północnych. Kościół przenosząc działalność osób prawnych z Kresów Wschodnich II Rzeczpospolitej na Ziemie Zachodnie i Północne w wyniku polityki ówczesnych władz państwowych pozbawiony został nieruchomości w których wszedł w posiadanie od 1945 r. Minister wskazał następnie, że przesłankę podjęcia działalności po dniu 8 maja 1945 r. rozumieć należy jako podjęcie działalności na nowo a nie jako kontynuację działalności podjętej wcześniej to jest przed 8 maja 1945 r. Minister uznał również za nieuzasadnione pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniu. W skardze na powyższą decyzję Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, art. 70a ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że Trybunał Konstytucyjny nie wypowiadał się w zakresie interpretacji art. 70a ustawy. Organ zaś nie rozważył pojęcia "podjęcia działalności na ziemiach Zachodnich i Północnych". Przywołując definicję zawartą w Słowniku Języka Polskiego Skarżąca wskazała, że "podjąć" oznacza "przedsięwziąć jakieś działanie, rozpocząć coś, zwykle ponownie". Skarżąca wyjaśniła następnie, że [...] leżały na ternie nienależącym do Rzeczpospolitej Polskiej. Za notoryjny należy uznać fakt historyczny przejęcia wschodnich ziem należących do Niemiec i nazwanie ich Ziemiami Zachodnimi i Północnymi. Na terenie tych ziem leżąc [...]. Nie można zatem twierdzić, że Skarżąca działała na Ziemiach Zachodnich i Północnych przed dniem 8 maja 1945 r. skoro o Ziemiach Zachodnich i Północnych – nazwanych tak ustawowo- można mówić dopiero po zakończeniu II Wojny Światowej. Na rozprawie Skarżący uzupełnił skargę zarzucając organowi przekroczenie o 9 miesięcy terminu na rozpoznanie sprawy oraz naruszenie art. 9 kpa poprzez nie poinformowanie wnioskodawcy o nieruchomościach pozostających w zasobie Agencji Nieruchomości Rolnych możliwych do zbycia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. Podstawą prawną rozstrzygnięcia organów był art. 70a ust. 1 zdanie pierwszej ustawy, zgodnie z którym "Osobom prawnym Kościoła Katolickiego, które po dniu 8 maja 1945 r. podjęły działalność na Ziemiach Zachodnich i Północnych, mogą być, na ich wniosek, przekazane nieodpłatnie na własność grunty znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi albo w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa." Organy obu instancji odmawiając Skarżącej nieodpłatnego przekazania gruntów powołały się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r., K 3/09. W powyższym wyroku sąd konstytucyjny wskazał, że art. 63 ust. 9 ustawy jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 216 ust. 2 Konstytucji. Przedmiotem badania była również zgodność art. 70a ustawy z art. 25 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z treścią powyższego wyroku, art. 70a ust. 1 i ust. 2 ustawy jest zgodny z art. 25 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 25 ust. 2 Konstytucji. Badając konstytucyjność art. 70a ustawy Trybunał Konstytucyjny dokonywał oceny powyższego przepisu z punktu widzenia zasady równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych, oceniając m.in. zarzut nadmiernego uprzywilejowania Kościoła Katolickiego względem innych kościołów i związków wyznaniowych. W uzasadnieniu wyroku Trybunału nie zostały zawarte wskazówki interpretacyjne co do sposobu wykładni powyższego przepisu. Sąd konstytucyjny wskazał jedynie, że uzasadnieniem tej regulacji było ostateczne uporządkowanie stosunków własnościowych Kościoła Katolickiego na Ziemiach Zachodnich i Północnych. Kościół, przenosząc działalność swoich osób prawnych z Kresów Wschodnich II Rzeczypospolitej na Ziemie Zachodnie i Północne, został, w wyniku polityki ówczesnych władz państwowych, pozbawiony nieruchomości rolnych, w których władanie wszedł od 1945 r. Trybunał wyjaśnił, że art. 70a ustawy miał zniwelować negatywne skutki działań władz komunistycznych z lat 1946-1971 skierowane przeciwko kościelnym osobom prawnym działającym na Ziemiach Zachodnich i Północnych (punkt 3.1.1. uzasadnienia), jak również, że regulacja ta miała na celu rekompensatę szkód wynikających ze zmiany granic państwa polskiego (punkt 3.5.1. uzasadnienia). Podzielić więc należy pogląd wyrażony w skardze, że samo brzmienie fragmentów uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 czerwca 2011 r. nie pozwala jeszcze na odkodowanie normy wynikającej z art. 70a ust. 1 zdanie 1 ustawy. W przywołanym przepisie mowa jest o osobach prawnych Kościoła Katolickiego, które po dniu 8 maja 1945 r. podjęły działalność na Ziemiach Zachodnich i Północnych. Organy obu instancji dokonując wykładni powyższego przepisu skupiły się na znaczeniu pojęcia "podjęcie działalności", pomijając że chodzi o pojęcie działalności na Ziemiach Zachodnich i Północnych przez osoby prawne Kościoła Katolickiego. W pierwszej więc kolejności rozważyć należało znaczenie pojęcia Ziem Zachodnich i Północnych w rozumieniu powołanego przepisu. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie. Jest ono natomiast powszechnie używane na określenie włączonych do Polski po II Wojnie Światowej w wyniku postanowień konferencji w P. wschodnich prowincji Niemiec (Śląsk, część Pomorza Zach. i Brandenburgii po linię Odry i Nysy Łużyckiej oraz południowa część Prus Wschodnich) i Wolnego Miasta Gdańska. Wobec powyższego, w ocenie sądu brak jest podstaw, aby rozumieć powyższe pojęcie w sposób czysto geograficzny (to jest jako zachodnie i północne tereny państwa polskiego). Z uzasadnienia przywołanego przez organy wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że również w ocenie sądu konstytucyjnego pojęcie to winno być rozumiane w powyższym, historycznym znaczeniu. Okolicznością niesporną jest, że Parafia Katolicka [...] w [...] erygowana została w XIV wieku. Jednak w ocenie sądu erygowanie, to jest powstanie parafii w rozumieniu przepisów prawa kanonicznego nie może być rozumiane jako podjęcie działalności na Ziemiach Zachodnich i Północnych. Jak już wyżej wskazano, o Ziemiach Zachodnich i Północnych można mówić dopiero w odniesieniu do okresu po 8 maja 1945 r. Wobec powyższego sam fakt, że dana parafia powstała w rozumieniu przepisów prawa kanonicznego przed dniem 8 maja 1945 r. nie oznacza jeszcze, że parafia ta nie spełnia warunków z art. 70a ustawy. W przypadku kościelnych osób prawnych rozróżnić bowiem należy powstanie określonej osoby zgodnie z przepisami prawa kanonicznego (czyli przykładowo erygowanie danej parafii), oraz uznanie danego podmiotu za posiadający osobowość prawną w świetle przepisów prawa publicznego danego państwa (por. B. R., Ustawa o stosunku państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej, Komentarz, Warszawa 2008. str. 65 i nast. ). Art. 70a ust. 1 zdanie 1 ustawy odwołuje się do pojęcia kościelnych osób prawnych, przy czym zawarty jest w ustawie o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej. Oznacza to, że dotyczy on - podobnie jak cała ustawa - wyłącznie kwestii związanych z sytuacją kościelnych osób prawnych mających swoją siedzibę na terenie Rzeczpospolitej Polskiej. Pojęciem polskich osób prawnych kościelnych posługiwał się również w art. XVI Konkordat pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a Stolicą Apostolską z dnia 10 lutego 1925 r. (Dz. U nr 72, poz. 501). Wobec powyższego, skoro przed 1945 r. nie istniały Ziemie Zachodnie i Północne w znaczeniu historycznym, a tereny im odpowiadające stanowiły wschodnią część Niemiec, to w świetle postanowień Konkordatu z 10 lutego 1925 r. nie można mówić, by działały na tym terenie polskie kościelne osoby prawne. Tak więc działające przed II Wojną Światową na wschodnich terenach Niemiec parafie Kościoła Katolickiego nie mogły być uznane za polskie kościelne osoby prawne. Kwestią oczywistą jest, że na terenach określanych mianem Ziem Zachodnich i Północnych istniały parafie i kościoły katolickie, jednak po zakończeniu działań wojennych parafie te i kościoły musiały być objęte przez polską administrację Kościoła Katolickiego (por. Prawo i polityka wyznaniowa w Polce Ludowej, Materiały II Ogólnopolskiego Sympozjum Prawa Wyznaniowego, red. A. Mezeglewski, P. Stanisz, M. Ordon, Lublin 2005, str. 72 i nast., R. Marek, Kościół Rzymskokatolicki wobec ziem zachodnich i północnych, Warszawa 1976, str. 214). Polska administracja kościelna ustanowiona została na tych ziemiach dekretem prymasa A. H. z 15 sierpnia 1945 r. (por. R. Marek, opr. cit. str 19 i nast., Prawo i polityka... opr. cit. str. 77). Proces obejmowania Ziem Zachodnich i Północnych przez polską administracją kościelną obejmował również dostosowanie do istniejących warunków ludnościowych i do stanu bazy - kościołów i innych obiektów sakralnych (R. Marek opr. cit. str. 235). Sąd wskazuje w tym miejscu, że w jego ocenie dokonując wykładni art. 70a ust. 1 zdanie 1 ustawy nie można pominąć opisanego wyżej kontekstu historycznego. Przyjęcie wykładni przedstawionej przez organy oznaczałoby pominięcie okoliczności, że przed 1945 r. na terenach Ziem Zachodnich i Północnych nie istniały polskie kościelne osoby prawne i dopiero po zakończeniu działań wojennych mógł się rozpocząć proces obejmowania tych ziem przez polską administrację kościelną, która przy tworzeniu polskich kościelnych osób prawnych wykorzystała istniejące już parafie i należące do nich kościoły. Wobec powyższego, art. 70a ust. 1 zdanie 1 rozumieć należy jako dotyczący parafii, które rozpoczęły działalność duszpasterską po 8 maja 1945 r. na Ziemiach Zachodnich i Północnych w ramach polskiej administracji kościelnej, nawet jeżeli uprzednio parafie te funkcjonowały w ramach niemieckiej administracji kościelnej. Powyższa wykładnia zgodna jest również z przywołanymi przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2011 r., K 3/09 celami wprowadzenia omawianej regulacji. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni wykładnię przedstawioną w niniejszym wyroku, a więc uwzględni, że Skarżąca podjęła działalność na Ziemiach Zachodnich po dniu 8 maja 1945 r. w rozumieniu art.70a ust. 1 zdanie 1 ustawy oraz przeprowadzi postępowanie mające na celu ustalenie, czy spełnione zostały pozostałe warunki wynikające z art. 70a ust. 1-3 ustawy umożliwiające przekazanie Skarżącej nieodpłatnie gruntu rolnego. Sąd wskazuje w tym miejscu, że z uwagi na przyczyny odmowy niedopłatnego przekazania gruntu rolnego Skarżącej, ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych na rozprawie, to jest zarzutów naruszenia art. 9 k.p.a. byłoby przedwczesne. Fakt przekroczenia terminu dla rozpoznania sprawy pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Okoliczność ta mogłaby być ewentualnie podnoszona w skardze na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy. Wobec powyższego uznać należało, że organy obu instancji naruszyły prawo materialne to jest art. 70a ust. 1 zdanie 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię. Stwierdzenie powyższego naruszenia obligowało sąd do uchylenia obu decyzji, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. O zakresie w jakim zaskarżona decyzja nie może być wykonana orzeczono stosownie do art. 152 p.p.s.a. Podstawą rozstrzygnięcia o kosztach był art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.