III SA/Wa 2821/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sylwester Golec (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Maciej Kurasz, sędzia WSA Aneta Trochim-Tuchorska, Protokolant starszy referent Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi R. sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) stwierdza, że uchylone postanowienie nie może być wykonane w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz R. sp. z o. o. z siedzibą w W. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zobowiązana R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwana dalej: "Skarżącą") w związku z wszczęciem egzekucji administracyjnej należności z podatku od nieruchomości na podstawie wystawionego przez wierzyciela, tj. Burmistrza W., tytułu wykonawczego nr [...], wniosła pismem z dnia 5 stycznia 2012 r. zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej oparte na art. 33 § 1 pkt 6 i pkt 10 w związku z art. 27 § 1 pkt 3, pkt 4 i pkt 11 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012r., poz. 1015 ze zm.) - zwanej dalej: "u.p.e.a." Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Burmistrz W. - działając jako wierzyciel, uznał zarzuty Skarżącej w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej za nieuzasadnione. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu 13 grudnia 2011 r. w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], dotyczącego zaległości z tytułu podatku od nieruchomości od osób prawnych, roszczenia wierzyciela zostały zaspokojone w całości wraz z należnymi odsetkami za zwłokę. W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz wydanie orzeczenia co do istoty sprawy uznającego jej zarzuty za uzasadnione, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), polegające na: niewyjaśnieniu przez organ (wierzyciela) należytego stanu faktycznego, dokonaniu cząstkowej oceny materiału dowodowego, braku w uzasadnieniu oceny materiału dowodowego oraz nieustosunkowaniu się do podniesionego przez Skarżącą zarzutu naruszenia art. 33 § 1 pkt 6 i pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 3, pkt 4 i pkt 11 u.p.e.a. i oparcie zaskarżonego postanowienia jedynie na fakcie wyegzekwowania przez organ egzekucyjny w trakcie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] całej należności wraz odsetkami za zwłokę. Po rozpatrzeniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej: "SKO") postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie prowadzone w pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia SKO stwierdziło, iż zaskarżone postanowienie działającego jako wierzyciel Burmistrza W. zostało podjęte w trybie określonym w art. 34 § 1 u.p.e.a., który przewiduje obowiązek udzielenia przez wierzyciela merytorycznej odpowiedzi odnośnie podnoszonych przez zobowiązanego okoliczności i opartych na nich zarzutów, jednakże tylko w trakcie prowadzonego przez organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego. Tymczasem wszczęta na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego przez wierzyciela, tj. Burmistrza W., egzekucja administracyjna należności z tytułu podatku od nieruchomości, prowadzona przez organ egzekucyjny, tj. Naczelnika Urzędu Skarbowego W., została zakończona. W grudniu 2011 r. organ egzekucyjny wyegzekwował w ramach prowadzonego postępowania należności wskazane w ww. tytule wykonawczym, dokonując zajęcia rachunku bankowego zobowiązanego. W tej sytuacji, skoro doszło do wyegzekwowania należności, która w całości zaspokoiła wierzyciela, zdaniem SKO, niemożliwe jest wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, do czego zmierzały zarzuty Skarżącej, a więc wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Postępowanie egzekucyjne osiągnęło bowiem swój cel, gdyż dochodzona należność została wyegzekwowana wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi. Biorąc powyższe pod uwagę, SKO za racjonalne uznało wydanie postanowienia uchylającego w całości zaskarżone postanowienie Burmistrza W. i umarzającego w tym zakresie postępowanie wszczęte zarzutami Skarżącej, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. SKO wyjaśniło również, że takie działanie ma też umocowanie w treści art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 18, art. 17 i art. 35 § 1 u.p.e.a., bowiem w postępowaniu egzekucyjnym, z uwagi na jego specyfikę zamiast decyzji, stosownie do treści art. 17 § 1 u.p.e.a., władcze rozstrzygnięcia spraw z wniosku strony rozstrzygane są postanowieniami, a nie decyzjami, do których odwołuje się art. 105 § 1 k.p.a. W skardze na postanowienie SKO Skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1) przepisu art. 34 § 1 i § 4 u.p.e.a. w zw. z art. 35 § 1 u.p.e.a w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 listopada 2013 r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyegzekwowanie w całości dochodzonej należności objętej tytułem wykonawczym nr [...] przed zajęciem przez wierzyciela stanowiska co do wniesionych zarzutów, w tym opartych na podstawie niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, uniemożliwia wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, do czego zmierzały zarzuty zobowiązanego, przez co niemożliwe jest wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, co z kolei czyni bezprzedmiotowym postępowanie wszczęte zarzutami zobowiązanego, podczas gdy zarzuty zobowiązanego nie zmierzały do wstrzymania postępowania egzekucyjnego, lecz do tego, by w konsekwencji ich wniesienia postępowanie egzekucyjne zostało umorzone z uwagi na fakt m.in. niedopuszczalności egzekucji administracyjnej wynikający z braku doręczenia zobowiązanemu orzeczenia/decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...], stanowiącej podstawę prawną dochodzonej należności (art. 33 pkt 6 u.p.e.a.); 2) art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu w sposób należyty stanu faktycznego, dokonaniu cząstkowej oceny materiału dowodowego oraz nieustosunkowaniu się do podniesionego przez zobowiązanego zarzutu naruszenia art. 33 pkt 6 u.p.e.a. oraz zarzutu naruszenia art. 33 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 3, pkt 4 i pkt 11 u.p.e.a. i oparcie zaskarżonego postanowienia jedynie na fakcie wyegzekwowania przez organ egzekucyjny w trakcie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] całej należności wraz z odsetkami za zwłokę; 3) przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 144 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie w tym zakresie postępowania pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość, zamiast uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, iż wyegzekwowanie w ramach postępowania egzekucyjnego w całości zaległości z tytułu podatku od nieruchomości od osób prawnych nie przesądza o tym, że wniesione zarzuty nie są uzasadnione, czy też, że postępowanie w sprawie zarzutów stało się bezprzedmiotowe. Przeciwnie, jeśli zarzuty okażą się uzasadnione, organ egzekucyjny zobowiązany jest umorzyć postępowanie na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. Dlatego też wierzyciel zobowiązany jest odnieść się merytorycznie do zarzutów wskazując, dlaczego uznał zarzuty za zasadne lub niezasadne. Ewentualne wyegzekwowanie należności przed zajęciem przez wierzyciela merytorycznego stanowiska, nie zwalnia wierzyciela od ustosunkowania się do zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. W ocenie Skarżącej, egzekucja choć okazała się skuteczna, to w istocie była niedopuszczalna. Skarżąca podniosła, iż Burmistrz W. postanowieniami z dnia [...] stycznia 2014 r. zmienił swoje postanowienia z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] w ten sposób, że uznał zarzuty zobowiązanego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] i [...] za uzasadnione, skutkiem czego organ egzekucyjny postanowieniami z dnia [...] marca 2014 r. uznał zarzuty za uzasadnione i umorzył postępowanie egzekucyjne. Skarżąca podkreśliła, że zarzuty zobowiązanego dotyczące tytułów wykonawczych nr [...] i [...] były oparte na identycznych podstawach, jak zarzuty dotyczące tytułu wykonawczego nr [...] i dotyczyły identycznego stanu faktycznego z tą różnicą, że tytuły wykonawcze nr [...] i [...] dotyczyły okresu maj-grudzień 2010 r., a należności objęte tymi tytułami nie zostały wyegzekwowane przed wydaniem postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela. W ocenie Skarżącej z powyższego wynika, że zarzuty dotyczące tytułu wykonawczego nr [...] były od chwili ich wniesienia uzasadnione, co powinno skutkować wydaniem przez wierzyciela postanowienia co do istoty sprawy w zakresie zgłoszonych zarzutów. Skarżąca zauważyła następnie, że w piśmie zawierającym zarzuty zobowiązanego zarzucono m.in., niedopuszczalność egzekucji administracyjnej z uwagi na fakt, iż egzekucja ta została wszczęta na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] opartego o decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...], którą wierzyciel wskazał w tytule wykonawczym nr [...] jako podstawę prawną dochodzonej należności (rubryka 30 tytułu wykonawczego nr [...]), podczas gdy ww. decyzja nigdy nie została zobowiązanemu doręczona. W ocenie Skarżącej, jeśli decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r. jest decyzją ustalającą podatek od nieruchomości za rok 2008 (decyzja wymiarowa), to jest ona nieważna, ponieważ została wydana bez podstawy prawnej. Jeśli natomiast decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r. jest decyzją określającą wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za rok 2008 wydaną na podstawie art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej, to decyzja ta jest również nieważna, gdyż została wydana bez przeprowadzenia postępowania podatkowego, tj. z rażącym naruszeniem prawa lub co najmniej nie wywiera ona jakichkolwiek skutków prawnych bowiem nigdy nie weszła do obrotu prawnego. Według Skarżącej decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r. nie mgła być podstawą do wystawienia tytułu wykonawczego nr [...], a w konsekwencji niedopuszczalna jest egzekucja administracyjna prowadzona w oparciu o wadliwy tytułu wykonawczy nr [...]. Dodatkowo Skarżąca wskazała, że organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do podnoszonego przez nią zarzutu niewymienienia przez wierzyciela w tytule wykonawczym informacji, czy należności pieniężne zostały zabezpieczone (art. 27 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), a także kwestii dotyczących wadliwego wypełnienia tytułów wykonawczych, tj.: - w poz. 9 tytułu wykonawczego nie wskazano rodzaju zobowiązanego, - w poz. 18 tytułu wykonawczego wskazano R. Sp. z o.o., pomimo faktu, że w poz. 17 tytułu wykonawczego nie zaznaczono kwadratu 2 lub 3, - wierzyciel nie wskazał w tytule wykonawczym w poz. 76 czy należności zostały zabezpieczone czy nie, - we wniosku wierzyciela o wszczęcie egzekucji brak jest wskazania przez wierzyciela daty tego wniosku (poz. 83 tytułu wykonawczego), - wierzyciel nie wskazał środka egzekucyjnego, który miał zastosować organ egzekucyjny. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga rozpoznana w świetle przywołanych wyżej kryteriów zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pogląd wyrażony przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że obowiązek udzielenia przez wierzyciela merytorycznej wypowiedzi odnośnie podnoszonych przez zobowiązanego okoliczności i opartych na nich zarzutów jest aktualny wyłącznie w trakcie prowadzonego przez organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego, w związku z czym wyegzekwowanie należności powoduje bezprzedmiotowość postępowania wszczętego zarzutami zobowiązanego. Należy zgodzić się z twierdzeniami Skarżącej podniesionymi w zażaleniu na postanowienie Burmistrza W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz ponowionymi w rozwiniętej formie w skardze do sądu administracyjnego, że wyegzekwowanie należności w całości wraz z należnymi kosztami egzekucyjnymi nie może stanowić podstawy do uznania postępowania w sprawie zarzutów za bezprzedmiotowe. Należy podkreślić, że jeżeli zobowiązany wniósł zarzuty w terminie, to organ egzekucyjny jest zobligowany do ich rozpatrzenia po uzyskaniu stanowiska wierzyciela. Zgodnie z art. 34 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Powyższe przepisy nie uzależniają zatem dopuszczalności zajmowania przez wierzyciela stanowiska w sprawie zarzutów oraz wydawania przez organ egzekucyjny postanowienia w sprawie zarzutów od określonego stanu egzekucji administracyjnej, w związku z którą zostały wniesione zarzuty. Ponadto należy również w tym miejscu wskazać na różnicę między egzekucją administracyjną, a postępowaniem egzekucyjnym. Wyegzekwowanie należności prowadzi bowiem do zakończenia egzekucji, ale nie jest to tożsame z zakończeniem postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny pomimo zakończenia egzekucji jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zarzutów, ponieważ w przypadku uwzględnienia zarzutów i umorzenia postępowania egzekucyjnego z przyczyny, o której mowa w art. 59 § 1 pkt 1-8 i 10 u.p.e.a., dojdzie do uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (art. 60 § 1 u.p.e.a.). Ponadto rozstrzygnięcie w sprawie zarzutów ma zasadnicze znaczenia dla ustalenia prawidłowości wszczęcia i prowadzenia egzekucji, a tym samym dla ustalenia między innymi odpowiedzialności za koszty postępowania egzekucyjnego (art. 64c u.p.e.a.) oraz odpowiedzialności za szkody wyrządzone wskutek niezgodnego z przepisami prawa wszczęcia lub prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 168b u.p.e.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że nie istniały podstawy do uchylenia przez SKO postanowienia Burmistrza W. w całości oraz umorzenia w tym zakresie postępowania pierwszej instancji ze względu na jego bezprzedmiotowość spowodowaną wyegzekwowaniem należności. Kolegium winno natomiast ustosunkować się do wniesionych przez Skarżącą zarzutów i w zależności od dokonanych ustaleń albo: a) utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie, albo b) uchylić zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, albo c) uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia podjęto zgodnie z art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.