II SA/Rz 356/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi E. F. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 119 – 122 § 1, art. 20 § 1, art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), którym po rozpatrzeniu zażalenia E. F., utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia na E. F. grzywny w celu przymuszenia, w wysokości 5 000 złotych, z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w załączonym do postanowienia tytule wykonawczym. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał E. F. rozbiórkę samowolnie budowanego zbiornika wodnego o nieregularnych kształtach i powierzchni lustra wody ok. 60-70 arów, przeznaczonego do hodowli ryb, usytuowanego na działce nr ewid. 28 w C. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...]. Wobec niewykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego upomnieniem z dnia 29 października 2012 r. ([...]) wezwał E. F. do wykonania nałożonego obowiązku. Upomnienie zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 30 października 2012 r. Pismem z dnia 8 listopada 2012 r. E. F. zawiadomił PINB o przystąpieniu do rozbiórki samowolnie wybudowanego zbiornika. W dalszej kolejności PINB w dniu 19 grudnia 2012 r. przeprowadził kontrolę. W jej toku ustalił, że rozebrany został drewniany pomost wraz z konstrukcją metalową, obniżono poziom wody w stawie do poziomu rowu melioracyjnego. Groble ziemne były nienaruszone a w dniu kontroli nie prowadzono robót rozbiórkowych. Według oświadczenia E. F. ryby ze stawu zostały odłowione. Wskutek niezastosowania się do treści upomnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako organ egzekucyjny, wystawił w dniu 14 stycznia 2013 r. tytuł wykonawczy. Równocześnie postanowieniem (nr [...]) z tej samej daty nałożył na E. F. grzywnę w wysokości 5 000 złotych, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym oraz ustalił opłatę w wysokości 68 zł za dokonane czynności egzekucyjne. Zażalenie na to postanowienie złożył E. F. i przedstawiając swoją sytuację rodzinną i materialną podał, że nałożona grzywna jest "nieuzasadniona i rażąco wysoka". Jego zdaniem organ błędnie ustalił, że prace rozbiórkowe nie zostały wykonane. Zaznaczył, że w piśmie z dnia 8 listopada 2012 r. poinformował o przystąpieniu do wykonywania prac rozbiórkowych, następnie spuścił wodę ze stawu tyle na ile było to możliwe (poziom niecki stawu znajduje się poniżej rowu odwadniającego), rozebrał śluzę i pomost. Podkreślił, że w decyzji nakazującej rozbiórkę nie określono prac jakie winien wykonać. Końcowo zawnioskował o uwzględnienie zażalenia i wstrzymanie egzekucji tytułu wykonawczego. Po dokonaniu analizy zarzutów zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie i postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Natomiast postanowieniem z tej samej daty (nr [...]) z urzędu wstrzymał do 30 maja 2013 r. postępowanie egzekucyjne. Organ podał, że w przedmiotowej sprawie postępowanie egzekucyjne prowadzone jest w celu wyegzekwowania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją WINB o nakazie rozbiórki samowolnie budowanego zbiornika o nieregularnych kształtach i powierzchni lustra wody ok. 60-70 arów, przeznaczonego do hodowli ryb, usytuowanego na działce nr ewid. 28 w C. Przeprowadzona przez organ I instancji kontrola w dniu 19 grudnia 2012 r. (1,5 miesiąca po informacji E. F. z dnia 8 listopada 2012 r. o przystąpieniu do rozbiórki) nie potwierdziła dokonania rozbiórki. Wykonano jedynie rozbiórkę pomostu i spuszczono wodę do poziomu ok. 0,50m od dna stawu. WINB stwierdził, że skoro nałożony obowiązek nie został wykonany dobrowolnie, to organ I instancji zobowiązany był, stosownie do art. 20 § 1 pkt 4 ustawy, do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, celem doprowadzenia do wykonania nałożonego obowiązku. Postępowanie egzekucyjne zostało przeprowadzone zgodnie z treścią przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ I instancji po doręczeniu zobowiązanemu upomnienia, wszczął postępowanie egzekucyjne, wystawił tytuł wykonawczy i nałożył grzywnę w celu przymuszenia. Wysokość grzywny ustalona została zgodnie z art. 121 § 2 i § 5 powoływanej ustawy i mieści się w granicach przewidzianych tym przepisem. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ podał, że sytuacja materialna zobowiązanego nie ma wpływu na wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Organ nadzoru budowlanego, w przypadku nie wykonania nałożonego ostateczną decyzją obowiązku jest zobowiązany do podjęcia działań wynikających z przepisów prawa. Grzywna w celu przymuszenia jest najmniej drastycznym środkiem, gdyż w sytuacji wykonania rozbiórki może zostać umorzona w całości lub części. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E. F. wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. Przedstawiając stan faktyczny sprawy podał, że nałożona grzywna w wysokości 5 000 zł jest nieuzasadniona i rażąco wysoka. Raz jeszcze wskazał na swą sytuację materialną i rodzinną i podkreślił, że wbrew twierdzeniom organu wykonał prace rozbiórkowe na tyle na ile jest to możliwe (rozebrał pomost, śluzę, odłowił ryby, spuścił wodę do poziomu jaki jest możliwy). W decyzji nakazującej rozbiórkę nie określono zakresu prac jakie ma wykonać, a on sam nie wie jakie jeszcze ma zrealizować by wykonać nałożony obowiązek. Odpowiadając na skargę WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wyjaśnić skarżącemu, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny (tu postanowienie) dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania postanowienia), jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej “P.p.s.a.". Wspomniane kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów prawa, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadkach stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub innych ustawach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powoływaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone postanowienie, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2013 r. ([...]) o nałożeniu na E. F. grzywny w celu przymuszenia, w wysokości 5000 zł, w zakresie omówionym na wstępie, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. W konsekwencji, więc zgodnie z art. 151 P.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu. W rozpoznawanej sprawie bezsporny jest fakt, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nakazującą E. F. rozbiórkę samowolnie budowanego zbiornika wodnego o nieregularnych kształtach i powierzchni lustra wody ok. 60-70 arów, przeznaczonego do hodowli ryb, usytuowanego na działce nr 28 w C. Decyzja ta uprawomocniła się, jednakże skarżący nie wykonał nałożonego na niego obowiązku. W takiej sytuacji zgodnie z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.), zwanej dalej “ustawą" wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia (art. 15 § 1 ustawy). Stosownie do treści art. 26 § 5 pkt 1 ustawy wszczęcie egzekucji następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego, zaś z art. 26 § 4 ustawy wynika, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (tak właśnie jest w sprawie niniejszej), przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie przez siebie wystawionego tytułu wykonawczego. Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z tak zakreślonych obowiązków badania dopuszczalności egzekucji, w warunkach kontrolowanej sprawy, organ egzekucyjny wywiązał się należycie, gdyż niewykonanie przez zobowiązanego egzekwowanego obowiązku w czasie doręczenia mu upomnienia (w dniu 30.10.2012 r.), jak i tytułu wykonawczego było bezsporne. Jak wynika z akt sprawy podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 19 grudnia 2012 r. – E. F. pismem z dnia 8.11.2012 r. zawiadomił PINB o przystąpieniu do rozbiórki samowolnie wybudowanego zbiornika wodnego (do hodowli ryb) – organ egzekucyjny pierwszej instancji stwierdził, że nałożony obowiązek nie został wykonany. Następnie w dniu 14 stycznia 2013 r. organ egzekucyjny wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], odpowiadający wymogom z art. 27 ustawy, zaś postanowieniem z tej samej daty nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł, prawidłowo wskazując w podstawie prawnej art. 122 ustawy. Zasadnie także powołano w tym postanowieniu art. 119 ustawy. Zgodnie z § 1 tego artykułu grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w wypadku, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić za zobowiązanego inna osoba. Zgodnie zaś z § 2 cyt. artykułu grzywnę tę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Prawidłowo nadto organ egzekucyjny pierwszej instancji powołał się na przepisy art. 121 § 2 i 4 ustawy, brzmiących następująco: “Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50000 zł." (§2) i “Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa" (§ 4). Wysokość grzywny nałożonej przez organ I instancji nie przekracza maksymalnej kwoty określonej w art. 121 § 2 ustawy, tj. 10000 zł. Trzeba również wskazać, że stosownie do przepisu art. 7 § 2 ustawy organ egzekucyjny winien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Poza grzywną nałożoną w celu przymuszenia, w kontrolowanej sprawie organ egzekucyjny mógł jeszcze zastosować przewidziane w art. 127 ustawy wykonanie zastępcze, które stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Jest to jednak zdaniem Sądu środek egzekucyjny bardziej uciążliwy (powoduje dla zobowiązanych bardziej dotkliwe skutki natury finansowej). Legalności zaskarżonego postanowienia nie podważają zarzuty podnoszone w skardze, w szczególności nie dają podstaw do uznania, że to postanowienie narusza prawo w sposób rażący. Bezzasadny bowiem jest zarzut dotyczący sytuacji finansowej, jak również sytuacji zdrowotnej jego rodziców. Organ egzekucyjny uzasadniając zastosowaną wysokość nałożonej grzywny mógł odwołać się jedynie do zasad celowości i skuteczności podjętych działań. Nadto, gdyby skarżący wykonał nałożony na niego obowiązek, a grzywna nie zostałaby ściągnięta istnieje możliwość umorzenia takiej grzywny w trybie art. 125 ustawy (o czym poinformowały skarżącego organy obu instancji). Sąd nie bada zaskarżonego postanowienia pod względem jego słuszności, ani też nie dokonuje oceny przyczyn, które spowodowały niewykonanie obowiązku, stąd też twierdzenia skarżącego, jakoby decyzja nakazująca rozbiórkę w istocie nie określała prawidłowo egzekwowanego obowiązku nie mogły odnieść zamierzonego skutku (skarżący mógł wystąpić do organu nadzoru budowlanego o wyjaśnienie w tej kwestii). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.