II SA/Op 114/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...], ul. [...] w [...] na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 30 grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zmian wykonania robót budowlanych oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wspólnotę Mieszkaniową nr [...] przy ul. [...] w [...], zwaną dalej Wspólnotą bądź skarżącą, jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 23 września 2014 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Prudnickiego z dnia 15 października 2014 r., wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych polegających na wykonaniu ocieplenia elewacji, wymiany systemu rynien, wymiany okien piwnicznych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a, w części dotyczącej wykonania ocieplenia. Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 1 sierpnia 2014 r. Wspólnota zgłosiła zamiar wykonania ocieplenia elewacji, wymiany systemu rynien, wymiany okien piwnicznych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a. Wezwaniem z dnia 9 września 2014 r., Starosta Prudnicki zażądał uzupełnienia przedmiotowego zgłoszenia o: zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie zgłoszonych robót, dokument potwierdzający prawo do reprezentowania Wspólnoty w formie aktu notarialnego, poprawnie złożone oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czytelny podpis pod zgłoszeniem wraz z podaniem nazwiska osoby upoważnionej do reprezentowania Wspólnoty. W dniu 29 września 2014 r. Wspólnota uzupełniła przedmiotowe zgłoszenie o ww. elementy. Pismem z dnia 13 października 2014 r. Wspólnota przesłała opinię Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków inwestycji, w której opiniujący wskazał, iż nie akceptuje możliwości wykonania docieplenia ścian zewnętrznych z uwagi na wartości estetyczne i zabytkowe elewacji przedmiotowego budynku. Starosta Prudnicki decyzją z 15 października 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia robót budowlanych w części dotyczącej wykonania ocieplenia. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz po przytoczeniu art. 39 ust 3 oraz art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, organ podał, iż z powodu uzyskania negatywnej opinii Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 6 października 2014 r. dotyczącej ocieplania elewacji, wnosi sprzeciw do zgłoszenia w części dotyczącej ocieplenia elewacji budynku. Zdaniem organu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt. 2 Prawa budowlanego wykonywanie ww. robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza przepisy ustawy o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446, ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji reprezentowana przez pełnomocnika Wspólnota, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z umorzeniem postępowania wywołanego wniesieniem sprzeciwu, zarzuciła naruszenie wszystkich wymienionych przez organ I instancji przepisów Prawa budowlanego. W uzasadnieniu odwołująca podniosła, iż organ konserwatorski legitymuje się uprawnieniem do wniesienia wiążącego dla organu administracji sprzeciwu nie w odniesieniu do dowolnych robót na obiektach wpisanych do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków, lecz jedynie w odniesieniu do tej kategorii robót prowadzonych na takich obiektach, których przeprowadzenie wymaga udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie odwołującego do takich robót nie należą zatem roboty objęte zgłoszeniem. Dotyczą one bowiem ocieplenia budynku o wysokości 7 metrów, a zatem robót, o których jest mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego. Tym samym nie znajduje zastosowanie treść art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, skoro zakres przedmiotowy robót obejmuje tylko roboty na budynkach wpisanych do gminnej ewidencji zabytków, których przeprowadzenie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia, nie zaś dokonania zgłoszenia. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Opolski zaskarżoną decyzją z dnia 23 września 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Prudnickiego z dnia 15 października 2014 r. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz przepisów Prawa budowlanego, w tym art. 28 ust. 1, 29 ust. 2 pkt 4, 30 ust. 5 i 7, 39 ust. 3, organ odwoławczy wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się opinia Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 6 października 2014 r., która wskazuje iż wystąpiła przesłanka do skorzystania w niniejszej sprawie z uprawnień do wniesienia, na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego sprzeciwu. Uzasadniał, że decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o błędną podstawę prawną, gdyż skoro z akt sprawy i treści uzasadnienia decyzji wprost wynika, że inwestycja spowoduje pogorszenie stanu nieruchomości znajdującej się w gminnej ewidencji zabytków, to złożony przez organ I instancji sprzeciw winien być wniesiony na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ wywodził, że podanie przez Starostę Prudnickiego niewłaściwej podstawy prawnej nie mogło prowadzić do uchylenia powyższej decyzji, albowiem zgodnie z obecną linią orzeczniczą sądów administracyjnych w stosunku do decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych, organ odwoławczy nie może jej uchylić i orzec w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., jeżeli od chwili dokonania zgłoszenia upłynęło 30 dni. Podał, że w przedmiotowej sprawie termin ten upłynął 29 października 2014 r. Uzasadniał Wojewoda Opolski, że nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji i orzec merytorycznie, gdyż taka treść decyzji wyeliminowałaby sprzeciw do zgłoszenia wniesiony przez organ I instancji z zachowaniem terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, a tym samym doprowadziłoby to do wniesienia sprzeciwu przez organ II instancji z uchybieniem tego terminu. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik Wspólnoty, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, zarzucił naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez bezzasadne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nastąpiło nałożenie na stronę obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie robót, mimo iż nie wynika ono z sentencji żadnej decyzji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, pełnomocnik w dalszym ciągu utrzymywał, iż zakres prac objęty zgłoszeniem nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto argumentował, że wydana na podstawie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego decyzja o sprzeciwie powinna zawierać dwa rozstrzygnięcia tj. orzekać o zakresie przedmiotowym wniesionego sprzeciwu i obowiązku uzyskania w stosunku do określonej budowy lub robót budowlanych pozwolenia na budowę. Sentencja decyzji jest natomiast jedynym miejscem nałożenia na stronę obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie, ani decyzja Starosty, ani decyzja Wojewody nie formułuje wprost rozstrzygnięcia o nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia w trybie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski, podnosząc tę samą argumentację co w wydanej przez siebie decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przedmiotem kontroli tut. Sądu jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 23 września 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Prudnickiego z dnia 15 października 2014 r. o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych polegających na wykonaniu ocieplenia elewacji, wymiany systemu rynien, wymiany okien piwnicznych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a, w części dotyczącej wykonania ocieplenia. Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według powyższych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógłby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sądu, wydana przez organ I instancji decyzja z dnia 15 października 2014 r., wnosząca sprzeciw od zamiaru wykonania robót budowlanych w części dotyczącej wykonania ocieplenia elewacji budynku wpisanego do gminnego rejestru zabytków z zawartą w niej argumentacją, pozostaje prawidłowa. Akceptuje także Sąd zastosowaną przez organ I instancji podstawę prawną decyzji, tj. art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), zwanej dalej także Prawem budowlanym, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Przypomnieć należy, iż w rozpatrywanej sprawie pismem z dnia 1 sierpnia 2014 r. Wspólnota Mieszkaniowa nr [...] przy ul. [...] w [...] zgłosiła zamiar przystąpienia do wykonywania ocieplenia elewacji, wymiany systemu rynien, wymiany okien piwnicznych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a. Zauważyć też przyjdzie, iż wysokość planowanego do ocieplenia budynku nie przekraczała 12 m, bowiem jego wysokość określona została na 7 m. W niniejszej sprawie wskazać zatem należy, że zgłoszone przez skarżącą w tej części zamierzenie, co do zasady, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego. Stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wysokości do 12 m. Podkreślenia wymaga to, że w art. 30 Prawa budowlanego uregulowana została instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. W doktrynie wskazuje się, że instytucja ta stanowi swego rodzaju substytut pozwolenia na budowę, a ściślej wniosku o pozwolenie na budowę (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa CH. Beck 2006, s. 366). W przepisie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego ustawodawca przyjął natomiast, iż do robót budowlanych wymagających zgłoszenia można przystąpić po upływie 30 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia, jeżeli w tym terminie organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu, dla którego przewidziana została forma decyzji. Zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Z akt sprawy wynika, iż zgłoszony przez Wspólnotę budynek przy ul. [...] w [...] objęty został ochroną konserwatorską wobec ujęcia go w wykazie obiektów w gminnej ewidencji zabytków [...]. Powyższe znajduje swoje odzwierciedlenie w przedłożonej przez inwestora opinii Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 6 października 2014 r., w której opiniujący wskazał, iż przedmiotowy budynek wchodzi w skład zabytkowego osiedla z wielorodzinnymi budynkami mieszkalnymi. Zabudowę ulicy [...] stanowią w większości ujęte w gminnej ewidencji zabytków budynki o zbliżonej do siebie bryle oraz dekoracji elewacji. Poza tym, żaden z zabytkowych budynków zlokalizowanych na tej części ulicy do tej pory nie został ocieplony od zewnątrz, dzięki czemu ulica posiada jednolitą zabudowę z budynkami o spójnej dekoracji elewacji. Mając na uwadze powyższe Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w przedmiotowej opinii nie wyraził zgody na docieplanie ścian zewnętrznych z uwagi na wartości estetyczne i zabytkowe elewacji przedmiotowego budynku. Skoro w wydanej przez Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków opinii z dnia 6 października 2014 r., nie została wyrażona zgoda na wykonanie robót w postaci docieplania ścian zewnętrznych budynku Wspólnoty, to tym samym organ nie miął możliwości pominięcia jej w sprawie. Brak wzięcia pod uwagę stwierdzeń zawartych w opinii naruszyłby bowiem przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446, ze zm.), zwanej dalej ustawą. Stosownie do treści art. 4 pkt 2 i 3 ustawy ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań, mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Przy czym, organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych. Słusznie zatem organ I instancji, działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, wniósł w przedmiotowej sprawie sprzeciw w części dotyczącej wykonania ocieplenia. Zgodnie z treścią ww. przepisu wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem w części dotyczącej wykonania ocieplenia naruszyłoby przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W konsekwencji powyższego, za prawidłowe należy zatem uznać rozstrzygnięcie organu odwoławczego, które utrzymało w mocy wniesiony przez organ I instancji sprzeciw. Wprawdzie organ odwoławczy jako podstawę uzasadnienia sprzeciwu wskazał inny aniżeli organ I instancji przepis, tj. art. 30 ust. 7 pkt 2, który zdaniem Sądu nie znajduje zastosowania w przedmiotowej, jednakże powyższe naruszenie nie miało wpływu na wydane rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy wniesiony sprzeciw. Ponadto słusznie organ odwoławczy dowodził, iż nie mógł, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylić decyzji o sprzeciwie i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z możliwością ponownego wniesienia sprzeciwu, gdyż upłynął termin wniesienia sprzeciwu, określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji organ słusznie ograniczył się do utrzymania decyzji o sprzeciwie w mocy. Decyzja organu II instancji wydana została w obrębie tej samej sprawy administracyjnej, a zatem z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Powyższe powoduje, że zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione. W sprawie żaden z organów nie zawarł w treści rozstrzygnięcia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie docieplenia spornego budynku. Błędne przywołanie w uzasadnieniu decyzji przepisów prawa przez organ II instancji nie stanowi wady, która miałaby istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego przyznaje organowi architektoniczno-budowlanemu uprawnienie fakultatywne do nałożenia w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków. To uprawnienie organu ma charakter ocenny i nie wymaga udowodnienia i pozostawione jest uznaniu organu. W rozpoznawanej sprawie, ani decyzja Starosty, ani decyzja Wojewody nie formułuje wprost rozstrzygnięcia o nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia w trybie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, a zatem nie można tego obowiązku domniemywać. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.