II GSK 3641/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt VI SAB/Wa 78/14 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku o sfinansowanie leczenia poza granicami kraju 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz M. K. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt VI SAB/Wa 78/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę małoletniej M. K. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku o sfinansowanie kosztów leczenia poza granicami Polski. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że skarżąca reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego złożyła w dniu [...] listopada 2012 r. do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wniosek o wyrażenie zgody na przeprowadzenie leczenia poza granicami kraju, tj. zabiegu neurochirurgicznego usunięcia zmiany guzkowatej z pnia mózgu. Zdaniem organu złożony wniosek zawierał braki formalne, gdyż część II i IIIb wniosku nie została wypełniona przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego – specjalistę właściwej dziedziny medycyny posiadającego tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego nauk medycznych, o którym mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie wniosku o leczenie lub badania diagnostyczne poza granicami kraju oraz pokrycie kosztów transportu (Dz. U. Nr 249, poz. 1867 ze zm.; dalej: rozporządzenie MZ). W ocenie organu, stanowisko co do pełnej zasadności leczenia poza granicami kraju powinien był zająć lekarz neurochirurg, podczas gdy wskazane powyżej części wniosku zostały wypełnione przez specjalistę chorób dzieci i chorób zakaźnych. Wobec powyższego [...] Oddział Wojewódzkiego NFZ pismami z dnia 13 grudnia 2012 r., 4 lipca 2013 r., 2 września 2013 r., 20 września 2013 r., 10 października 2013 r., 19 listopada 2013 r., 11 grudnia 2013 r., 2 stycznia 2014 r. oraz 30 czerwca 2014 r. zwracał się do przedstawicieli skarżącej o usunięcie braków formalnych wniosku. Wobec bezskuteczności wezwania z dnia 30 czerwca 2014 r., pismem z dnia [...] lipca 2014 r., poinformował pełnomocników reprezentujących skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania stosownie do treści art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa). WSA wskazał też, że pismem z dnia 25 czerwca 2014 r. przedstawiciel ustawowy skarżącej złożył skargę na bezczynność organu polegającą na niezałatwieniu w terminie wniosku z dnia [...] listopada 2012 r., która została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2014 r., sygn. akt VI SAB/Wa 52/14. WSA w uzasadnieniu wyroku podniósł, że skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie pismem z dnia 20 października 2014 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o nakazanie organowi podjęcia postępowania wszczętego wnioskiem strony i wydania decyzji. Strona twierdziła przy tym, że "w dniu 21 maja 2013 r. wnioskodawczyni zainicjowała postępowanie w sprawie zwrotu kosztów leczenia, które nie zostało wszczęte ze względu na złożony w 2012 r. wniosek o sfinansowanie kosztów leczenia". Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa), stwierdził, że spór koncentruje się wokół kwestii, czy wniosek o leczenie poza granicami kraju wypełniony w części II i IIIb przez lekarza specjalistę chorób dziecięcych i zakaźnych, a nie przez lekarza neurochirurga lub neurochirurga dziecięcego jest wnioskiem pozbawionym braków formalnych i w związku z tym powinien był zostać poddany dalszym czynnościom w ramach procedury wyrażenia zgody na leczenie poza granicami kraju. WSA sprowadził następnie powyższe zagadnienie do ustalenia treści pojęcia "lekarza ubezpieczenia zdrowotnego – specjalistę właściwej dziedziny medycyny posiadającego tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego nauk medycznych" użytego w przepisie § 4 rozporządzenia MZ. Zdaniem Sądu I instancji, skoro w zakresie zabiegów neurochirurgicznych kompetentni są neurochirurdzy, jako lekarze specjaliści posiadający odpowiednią wiedzę merytoryczną i doświadczenie kliniczne niezbędne do oceny zalecanego leczenia, to część II i IIIb wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. powinna zostać wypełniona przez neurochirurga względnie neurochirurga dziecięcego. Tym samym Sąd uznał, że wniosek o wyrażenie zgody poza granicami kraju w zakresie przeprowadzenia zabiegu neurochirurgicznego, a w szczególności jego część II i IIIb nie mogła zostać wypełniona przez lekarza pediatrę jako lekarza posiadającego dostateczne rozeznanie w stanie zdrowia małoletniego pacjenta. Dalej, WSA zwrócił uwagę na brak współdziałania osoby składającej wniosek z dnia [...] listopada 2012 r. z organami w celu usunięcia braków formalnych tego wniosku, a następnie stwierdził, że nie sposób uznać, że w sprawie na skutek bezczynności organu doszło do niewydania zgody na leczenie poza granicami kraju. Obowiązek wydania przez organ stosownego rozstrzygnięcia istniałby bowiem wyłącznie w przypadku, gdyby złożony wniosek był pozbawiony wad formalnych, co w realiach sprawy nie miało miejsca. Tym samym Sąd uznał za bezzasadny zarzut naruszenia przepisów art. 35 § 1-5 oraz art. 36 § 1 i 2 kpa. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 68 ust. 1-5 Konstytucji RP, WSA stwierdził, że konstytucyjna gwarancja prawa do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych w myśl art. 68 ust. 2 zd. 2 Konstytucji RP realizowana jest w zakresie i na warunkach określanych w odpowiedniej ustawie. Przestrzeganie przepisów ustawy i rozporządzeń wydanych na jej podstawie dotyczących zakresu świadczeń opieki medycznej i trybu ich udzielania ma właśnie na celu zapewnienie równego do nich dostępu. Do przepisów tych Sąd zaliczył również regulacje dotyczące trybu składania i rozpatrywania wniosków o wyrażenie zgody na leczenie poza granicami kraju. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 rozporządzenia MZ w związku z art. 68 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, iż lekarz pediatra nie jest lekarzem właściwym w rozumieniu ww. przepisu, który mógłby podpisać wniosek o sfinansowanie leczenia poza granicami kraju, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy udzielenia opieki zdrowotnej małoletniej skarżącej, w stosunku do której ze względu na stan zdrowia wniosek nie mógł być podpisany przez innego lekarza medycyny, co uniemożliwiło małoletniej pacjentce skorzystanie z prawa do ochrony zdrowia. Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: II. naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 35 § 1-5 w zw. z art. 36 § 1-2 kpa, poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy organ, którego działanie poddano kontroli sądu dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na przebieg sprawy poprzez: a) pozostawienie wniosku skarżącej z 2012 r. bez rozpoznania mimo istnienia ustawowego obowiązku wydania decyzji w sprawie, wobec złożenia przez skarżącą kompletnego wniosku, którego braki formalne zostały uzupełnione, b) pozostawienie wniosku skarżącej z 2013 r. bez rozpoznania mimo istnienia ustawowego obowiązku wydania decyzji w sprawie, wobec złożenia przez skarżącą kompletnego wniosku, w przypadku którego braki formalne nie wystąpiły, III. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 i 149 § 1 i § 2 ppsa, w zw. art. 6, art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 kpa poprzez błędną kontrolę postępowania organu, polegającą na przyjęciu przez Sąd za prawidłowe twierdzenie organu, że skarżąca miała możliwość wykonania niezbędnego zabiegu medycznego w [...] w W., w sytuacji gdy zabiegi takie wykonywane są w tej placówce rutynowo, a prof. dr hab. M. R. wobec skarżącej odmówił przeprowadzenia oczekiwanego zabiegu. Wobec powyższego wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie. Za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należało zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W pisemnych motywach tej uchwały wskazano, że istotą uzasadnienia jest wykazanie trafności podjętego rozstrzygnięcia. Skład siedmiu sędziów wyjaśnił przy tym, że przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze ppsa, należy rozumieć nie tylko zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia stwierdzono zaś, że obejmuje ona wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Omawiając znaczenie procesowe uzasadnienia NSA wskazał m.in. na rękojmię, że sąd rozpoznający sprawę dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, na umożliwienie sądowi wyższej instancji oceny, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne jak i na możliwość ustalenia granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanym przypadku uzasadnienie zaskarżonego wyroku w przedstawionym wyżej zakresie uchybia wymogom przewidzianym art. 141 § 4 ppsa, nie spełnia swej funkcji, a przede wszystkim całkowicie uniemożliwia przeprowadzenie kontroli kasacyjnej i przeczy staranności Sądu I instancji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Z treści zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że WSA w Warszawie oddalił skargę na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku o sfinansowanie kosztów leczenia poza granicami Polski. Nie powinno zatem budzić żadnych wątpliwości, że rozstrzygnięcie – przez oddalenie skargi – dotyczy wskazanego w rubrum (komparycji) wyroku przedmiotu tj. bezczynności w postępowaniu wszczętym wnioskiem o zwrot kosztów leczenia poza granicami Polski. Przypomnieć trzeba, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, przedstawiając stan rozpoznawanej przez siebie sprawy, wskazał nadto wystarczająco wyraźnie, że wniosek skarżącej z dnia [...] listopada 2012 r. był przedmiotem skargi na bezczynność organu - która w odrębnej sprawie o sygn. akt VI SAB/Wa 52/14 została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2014 r., w uzasadnieniu którego wyjaśniono, że kwestia żądania zwrotu kosztów leczenia poza krajem jest otwarta, pomimo braku decyzji w przedmiocie zezwolenia na leczenie za granicą. W niniejszej sprawie, w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podniósł, że postępowanie w sprawie zwrotu kosztów leczenia zainicjowano wnioskiem z dnia 21 maja 2013 r. Prowadząc rozważania w rozpoznawanej sprawie WSA wskazał zaś, że przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie braku merytorycznego rozpoznania wniosku o wyrażenie zgody na leczenie poza granicami kraju. Dalsze wywody Sądu – jak wynika z treści tej części uzasadnienia – dotyczą tylko i wyłącznie kwestii związanych z wnioskiem z [...] listopada 2012 r. W żadnej mierze przedmiotem rozważań nie było żądanie zwrotu kosztów leczenia, w szczególności w postępowaniu w tym przedmiocie wszczętym wnioskiem skarżącej z dnia 21 maja 2013 r. Trzeba zauważyć, że z akt sprawy – w szczególności z treści pisma organu z dnia 30 lipca 2014 r. skierowanego do strony - wynika wprost, że zdaniem organu złożono dwa wnioski, pierwszy - z dnia [...] listopada 2012 r. o leczenie lub badania diagnostyczne poza granicami kraju, zawierający wg organu braki formalne, oraz drugi – z dnia [...] maja 2013 r. o zwrot kosztów leczenia, odnośnie którego to wniosku we wskazanym piśmie ograniczono się do informacji, że jest bezprzedmiotowy ze względu na brak przepisu przyznającego prawo do takiego żądania. W tym stanie rzeczy uzasadnione jest stwierdzenie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera niedające się wyjaśnić sprzeczności, nie tylko nie przedstawia stanu faktycznego sprawy zakończonej zaskarżonym wyrokiem, tzn. nie przedstawia przebiegu postępowania z wniosku z [...] maja 2013 r. o zwrot kosztów leczenia poza granicami kraju ale i wskazywane w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy prawa odnosi do stanu faktycznego innej sprawy, tj. sprawy w przedmiocie zgody na leczenie poza granicami kraju. Wprawdzie w świetle regulacji rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie wniosku o leczenie lub badania diagnostyczne poza granicami kraju oraz pokrycie kosztów transportu wraz z wnioskiem o zgodę na leczenie można domagać się pokrycia kosztów transportu do miejsca udzielania świadczeń. Wniosek ten nie może być jednak utożsamiany z wnioskiem o zwrot kosztów (przeprowadzonego) leczenia. W świetle dotychczasowych uwag nie budzi wątpliwości, że Sąd I instancji sporządził uzasadnienie wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 ppsa - w sposób wykluczający ocenę zasadności oddalenia skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów leczenia poza granicami kraju. Bezsprzecznie choć co do istoty sprawy wydano wyrok to jednak istota ta nie była przedmiotem rozważań i nie poddaje się kontroli. Wskazać w tym miejscu trzeba, że nie powinno ulegać kwestii, że o treści wyroku decyduje jego sentencja nie zaś uzasadnienie. Tym samym zarzuty zmierzające do podważenia wyrażonego w pisemnych motywach stanowiska - nieprzystającego do przedmiotu sprawy - o zasadności pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku skarżącej z [...] listopada 2012 r. o wydanie zgody na przeprowadzenie leczenia poza granicami kraju, w rozpoznawanej sprawie nie tylko nie mogą być przedmiotem oceny ale i w kontekście wszystkich podniesionych okoliczności są niezrozumiałe. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzeczono jak w pkt. 1. sentencji wyroku. Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 wyroku) wydano na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).