I OSK 126/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 172/15 w sprawie ze skargi I. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 172/15, oddalił skargę I. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy: W dniu [...] czerwca 20014 r. strona zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o pomoc finansową na zakup żywności, środków czystości, wyprawki szkolnej dla córki oraz dofinansowanie do kosztów związanych z wykonaniem łazienki. Z akt sprawy wynika, że strona ma [...] lat, mieszka z byłym konkubentem i dwójką dzieci. Prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, nie ponosi opłat mieszkaniowych za lokal, który zajmuje wraz z dziećmi, ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności, miała zawartą umowę zlecenia od dnia [...] kwietnia 2014 r. do [...] września 2014 r., którą wypowiedziała z dniem [...] maja 2014 r. Obecnie jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w PUP, bez prawa do zasiłku. Źródłem utrzymania rodziny są zasiłki rodzinne i świadczenia alimentacyjne w wysokości [...] zł. Strona jest najemcą lokalu mieszkalnego należącego do zasobów gminy, w lokalu tym nie mieszka od 2009 r. Lokal ten został wyremontowany przez zarządcę i nadaje się do zamieszkania. Składa się z jednego pokoju, nyży i kuchni. Nie posiada łazienki, a wc znajduje się na klatce schodowej. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. organ pierwszej instancji odmówił stronie przyznania zasiłku celowego na zakup żywności, środków czystości, wyprawki szkolnej dla córki oraz dofinansowanie do kosztów związanych z wykonaniem łazienki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...], po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] września 2014 r., uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji wydał dwie decyzje. Jedną z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] przyznał wnioskodawczyni zasiłek celowy w kwocie 300 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu żywności, środków czystości oraz do kosztów związanych z zakupem wyprawki szkolnej dla córki. Z kolei decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] odmówił przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie do kosztów związanych z wykonaniem łazienki. W uzasadnieniu podał, że strona, nie posiadając zgody zarządcy, we własnym zakresie podjęła się wybudowania łazienki w najmowanym lokalu. Ze złożonych przez stronę oświadczeń wynika, że środki finansowe na zakup materiałów niezbędnych do przeprowadzenia remontu, przekazał wnioskodawczyni znajomy, który wykonuje prace związane z wybudowaniem łazienki. Skarżąca określiła łączny koszt materiałów i robocizny na kwotę 6000 zł. Organ pierwszej instancji ustalił, że wnioskodawczyni umówiła się z wykonawcą remontu, że pożyczkę, której jej udzielił, będzie zwracać w ratach po 400 zł miesięcznie, począwszy od czerwca 2014 r. Skarżąca wyjaśniła, że aktualnie nie spłaca powyższego zobowiązania. W ocenie organu pierwszej instancji, wskazana we wniosku potrzeba wybudowania łazienki nie jest "drobnym remontem", lecz są to prace budowlane, których celem jest podniesienie standardu mieszkania. W związku z powyższym uznano, że wnioskowana pomoc nie ma charakteru potrzeby niezbędnej, zabezpieczającej byt i dlatego nie mieści się w celach pomocy społecznej, choć może mieć dla strony istotne znaczenie. Do niezbędnych potrzeb bytowych nie można również zaliczyć pożyczki zaciągniętej przez skarżącą na budowę łazienki. Dodatkowo organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że wnioskodawczyni jest objęta systematycznym wsparciem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i od stycznia do października 2014 r. przyznano jej świadczenia na łączną kwotę [...] zł. Podkreślono, że na mocy decyzji z dnia [...] marca 2014 r. skarżąca otrzymała zasiłek celowy w kwocie [...] zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do kosztów wyposażenia mieszkania. W wyniku złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W podstawie prawnej decyzji podano art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4 w związku z art. 39 ust.1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, ze zm., dalej u.p.s.). W uzasadnieniu wyjaśniono, że rolą pomocy społecznej nie jest pełne zaspokojenie wszystkich potrzeb osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, celem tej instytucji jest wspieranie osób w zaspokajaniu potrzeb bytowych na poziomie minimum społecznego i uzupełnianie ich w zakresie, w jakim nie mogą ich zaspokoić wykorzystując własne możliwości. Uznanie administracyjne, w ramach którego przyznawane są zasiłki celowe, obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłaszanych przez nie żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Rodzina wnioskodawczyni nie wykorzystuje w pełni własnych możliwości, strona jest osobą młodą, legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności, a to oznacza, że może podjąć zatrudnienie odpowiednie do jej stanu zdrowia. Mimo to nie podejmuje żadnych prac, choćby dorywczych, które mogłyby poprawić trudną sytuację finansową jej rodziny. Zatem biorąc pod uwagę fakt, że na mocy odrębnej decyzji wnioskodawczyni otrzymała pomoc na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych, odmowa przyznania zasiłku celowego na remont łazienki jest uzasadniona, a organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o uchylenie decyzji i wydanie wyroku nakazującego organowi I instancji udzielenie jej pomocy finansowej na pokrycie połowy kosztów związanych z remontem lokalu w wysokości 3.000 zł. Podkreśliła, że przy rozpatrywaniu wniosku całkowicie pominięto jej ograniczenia zdrowotne w podjęciu pracy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu podał, że podstawę materialnoprawną wydanych rozstrzygnięć stanowi art. 39 u. p. s., w myśl którego zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Decyzja wydawana w tym przedmiocie oparta jest na uznaniu administracyjnym, które pozostawia organowi pewną swobodę co do tego, czy świadczenie przyznać. Decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości rozstrzygnięcia, a kontrola legalności tego rodzaju decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, czyli prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności kontrola polega na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Nadto przyznając świadczenia organ obowiązany jest uwzględnić nie tylko sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, lecz także zakres udzielanej mu ze środków publicznych pomocy. Pomoc społeczna jest bowiem ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający. Polityka udzielania pomocy przez państwo winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy w stosunku do aktywności samego zainteresowanego. Sąd I instancji ocenił, że w świetle poczynionych ustaleń organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Skarżącej udzielana jest pomoc na finansowanie różnych potrzeb, jest objęta systematycznym wsparciem organu pomocy społecznej w postaci zasiłków celowych i okresowych. Kolegium Odwoławcze prawidłowo oceniło, że zaspokojenie potrzeby bytowej w postaci sfinansowania połowy kosztów wykonania łazienki w mieszkaniu najmowanym przez stronę, nie może być w świetle sytuacji życiowej skarżącej, osoby młodej z orzeczonym lekkim stopniem niepełnosprawności, nie podejmującej jakiejkolwiek pracy zarobkowej i w sposób ciągły korzystającej z pomocy społecznej, uznane za niezbędną potrzebę bytową skarżącej. Organy pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy dużą liczbę osób wymagających wsparcia. Organ pomocowy nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanych przez te osoby wysokościach. Także zarzut wydania decyzji bez uwzględnienia ograniczeń zdrowotnych w podjęciu pracy nie znalazł potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy, bowiem w obu wydanych decyzjach wyraźnie wskazano, że wnioskodawczyni jest osobą legitymując się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności. Powyższe bezsprzecznie oznacza, że może podjąć zatrudnienie odpowiednie do jej stanu zdrowia i we własnym zakresie próbować zaspokoić potrzeby, które nie należą do potrzeb elementarnych. W skardze kasacyjnej I. O. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik ustanowiony w ramach pomocy prawnej wniósł także o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu i w całości nieopłaconej. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., ponieważ Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść strony. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść strony, nie dostrzeżono, że materiał ten w zasadniczej swej części dawał podstawy do wydania decyzji uwzględniającej wniosek, co powinno skłonić WSA we Wrocławiu do uchylenia decyzji i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania; 2. prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 2 ust. 1, art. 3 ust 1 i 4, w zw. z art. 39 ust. 1-2 u.p.s., w zakresie w jakim Sąd I instancji stwierdził, że strona jest osobą, która ze względu na swą sytuację nie zasługuje na przyznanie zasiłku celowego na wykonanie remontu łazienki, podczas gdy w sprawie zachodzą okoliczności (przesłanki ustawowe) umożliwiające udzielenie pomocy w zakresie przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie nie zwrócono uwagi na fakt niepełnosprawności strony, ograniczającej jej możliwości zarobkowe, pominięto też sytuację bytową i stan pomieszczeń, których remont strona wykonała. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Przeprowadzone w tych granicach badanie skargi kasacyjnej nie wykazało podstaw do jej uwzględnienia. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Nie znajduje potwierdzenia zarzut, że Sąd I instancji zaakceptował fakt pominięcia przez organy okoliczności związanej ze stanem zdrowia skarżącej kasacyjnie. Fakt orzeczenia o niepełnosprawności został przez organy ujawniony i wzięty pod rozwagę. Jednocześnie orzeczony lekki stopień niepełnosprawności nie stoi na przeszkodzie do podjęcia pracy o odpowiednim charakterze. W skardze kasacyjnej nie wykazano, że skarżąca podlega dalej idącym ograniczeniom w podjęciu zatrudnienia, nie zaprzeczono także ustaleniom co do stopnia niepełnosprawności. W tych okolicznościach zarówno ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i ich ocena, nie zostały podważone. Orzeczony lekki stopień niepełnosprawności nie pozbawia strony możliwości podjęcia pracy, a tym samym wnioski organu, że nie wykazuje ona aktywności w zakresie zapewnienia utrzymania sobie i dzieciom, nie przyczynia się do przezwyciężenia trudności, są prawidłowe. W skardze kasacyjnej nie wskazano na żadną okoliczność faktycznie pominiętą przez organy przy ustalaniu okoliczności sprawy, która mogłaby uzasadniać jej zarzuty. W tej sytuacji Sąd I instancji nie miał podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który przewiduje uwzględnienie skargi w sytuacji stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie takiego wpływu także obciąża stronę skarżącą kasacyjnie, ma to być wpływ realny i dotyczący konkretnego naruszenia przepisów procesowych. Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4 w związku z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Zarzut błędnej wykładni winien wskazywać naruszone dyrektywy interpretacyjne, w skardze kasacyjnej zaś sprowadzony został do tezy, że Sąd I instancji wbrew okolicznościom sprawy uznał, że strona nie jest osobą, która ze względu na swoją sytuację zasługuje na przyznanie zasiłku celowego na wykonanie łazienki. Tak postawiony zarzut odnosi się do sfery kwalifikacji prawnej stanu faktycznego i stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, a nie jego błędnej wykładni. Warunkiem skuteczności zarzutu niewłaściwego zastosowania jest jednak uprzednie zakwestionowanie ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie, wykazanie nieadekwatności między stanem faktycznym a prawnym, czego nie przeprowadzono. Przedstawiona zaś w uzasadnieniu propozycja interpretacji art. 39 ust. 1 u.p.s. pomija w zupełności uznaniowy charakter decyzji wydawanej na jego podstawie. Stronie może być przyznany zasiłek celowy, co oznacza wyposażenie organów orzekających w instrument umożliwiający miarkowanie zakresu udzielanej pomocy ze względu na posiadane środki, zakres koniecznej do udzielenia pomocy różnym osobom potrzebującym, zakres potrzeb wnioskodawcy przy uwzględnieniu już świadczonego wsparcia. Wszystkie te elementy zostały przez organy rozważone. Natomiast akcentowana w skardze kasacyjnej wartość godności odnosi się do wszystkich osób objętych zakresem świadczeń i nie jest jasne, w jaki sposób organy ją naruszyły, udzielając wnioskodawczyni pomocy w zakresie wyznaczonym możliwościami organu i potrzeb innych beneficjentów pomocy społecznej. Ocena, że zgłoszona potrzeba wykonania łazienki (której organy nie kwestionowały) nie może zostać sfinansowana ze środków pomocy społecznej, nie świadczy ani o wadliwej wykładni art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., ani o jego niewłaściwym zastosowaniu. Interpretacja art. 39 ust. 1 w kontekście zasad z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 4 u.p.s. nie zmienia jego charakteru, opartego na uznaniu administracyjnym. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym art. 258-261 p.p.s.a.