II SA/Wa 2291/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.) Sędzia WSA Danuta Kania Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. G. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych – oddala skargę – Komendant Wojewódzki Policji w G. rozkazem personalnym z dnia [...] września 2014 r. nr [...], na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), § 1 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych (Dz. U. Nr 120, poz. 1029 ze zm.) oraz art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 287 ze zm.); zwanej dalej k.p.a., zawiesił M.G. w czynnościach służbowych na okres jednego miesiąca nadając mu rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazał, że postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Komendant Wojewódzki Policji w G. wszczął przeciwko stronie postępowanie dyscyplinarne, przedstawiając zarzuty o następującej treści: 1. w dniu [...] września 2014 r. pełniąc funkcję Zastępcy Naczelnika Wydziału do [...] z siedzibą w S. Komendy Wojewódzkiej Policji w G., wydając podległym policjantom polecenie zatrzymania osoby podejrzanej i przeszukania pomieszczeń gospodarczych i mieszkalnych zajmowanych przez wymienionego w G., nie zleciła przeprowadzenia obligatoryjnej czynności sprawdzenia w Krajowym Systemie Informacyjnym Policji przed zatrzymaniem w celu doprowadzenia osoby oraz przed przeszukaniem, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w zw. z § 60 ust. 1 pkt 1 i 3 Decyzji nr 125 Komendanta Głównego Policji z dnia 5 kwietnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania Krajowego Systemu Informacyjnego Policji (Dz. Urz. KGP z dnia 6 kwietnia 2013 r.); 2. będąc kierownikiem grupy operacyjno-procesowej nie dopełniła obowiązku zameldowania nadzorującemu działalność grupy - Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. - o sposobie realizacji czynności procesowych związanych z przeszukaniem w G., tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji; 3. będąc kierownikiem grupy operacyjno-procesowej nie powiadomiła niezwłocznie właściwego przełożonego - Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. - o wykorzystaniu broni służbowej podczas przeszukania mieszkania w G., tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w związku z art. 39 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 24 maja 2013 r. o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 628 ze zm.). Organ stwierdził, że charakter czynów zarzucanych policjantce wskazuje na rażące naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa dotyczących realizacji przeszukań, a także związanych z wykorzystaniem broni palnej przez policjantów. Zwrócił także uwagę na charakter zajmowanego przez wymienioną stanowiska służbowego, tj. zastępcy naczelnika wydziału oraz świadomość prawną jaką powinna posiadać stojąc na straży prawa i porządku publicznego. W tej sytuacji w interesie służby celowe jest zawieszenie M.G. w czynnościach służbowych na okres jednego miesiąca, który to termin jest niezbędny, by ocenić czy policjantka mimo prowadzonego przeciwko niej postępowania dyscyplinarnego będzie spełniała wymogi, aby realizować nałożone na nią zadania służbowe. Rygor natychmiastowej wykonalności uzasadnił niezbędnością niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia w życie i interesem społecznym przejawiającym się szczególnym statusem i zadaniami Policji. Od powyższego rozstrzygnięcia M.G. złożyła odwołanie, wnosząc o jego uchylenie i przywrócenie do służby. Wskazując na dotychczasowy przebieg służby podkreśliła, że nie naruszyła dyscypliny służbowej w zakresie sformułowanych zarzutów, a zawieszenie jej w czynnościach służbowych odbiera jako niesprawiedliwe i niemające na celu dobra służby. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] października 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy o Policji, policjanta można zawiesić w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, nieumyślne, ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowania dyscyplinarnego, jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby - na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. W ocenie organu odwoławczego z uwagi na brzmienie przedstawionego policjantce zarzutu oraz treść uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego Komendant Wojewódzki Policji w G. słusznie zawiesił M.G. w czynnościach służbowych na okres jednego miesiąca wskazując na dobro służby. Zaznaczył, że Policja jest instytucją zaufania publicznego, a zatem wykonywanie obowiązków służbowych przez funkcjonariusza, wobec którego toczy się postępowanie dyscyplinarne w związku z niedopełnieniem obowiązków służbowych, pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym oraz prowadzi do naruszenia dobrego imienia służby. Odnosząc sie do argumentacji strony podniesionej w odwołaniu stwierdził, że polemika z treścią poszczególnych zarzutów może być celowa w ramach prowadzonego postępowania dyscyplinarnego, natomiast nie może mieć wpływu na poprawność zaskarżonego rozkazu personalnego dotyczącego zawieszenia w czynnościach służbowych. Charakter zarzucanych czynów jednoznacznie potwierdza prawidłowość rozstrzygnięcia. Poczucie krzywdy, czy niesprawiedliwości nie wpływa na stan faktyczny sprawy, przy czym nie bez znaczenia pozostaje również stanowisko służbowe zajmowane przez stronę. Wykonywanie zadań na stanowisku zastępcy naczelnika wydziału wymaga stosownych predyspozycji oraz umiejętności w zakresie kierowania podległymi funkcjonariuszami, a tym samym sprawowania szczególnego nadzoru nad prawidłową realizacją ustawowych zadań Policji. Podkreślił, że zaskarżony rozkaz personalny spełnia wymagania określone w art. 108 § 1 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu przytoczono okoliczności wskazujące na niezbędność jego natychmiastowego wykonania o zawieszeniu M.G. w czynnościach służbowych oraz podano przesłanki usprawiedliwiające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony. W tym przypadku dobro służby przejawia się koniecznością odsunięcia policjantki od wykonywania zadań i czynności służbowych oraz wynika bezpośrednio z charakteru czynu, jaki jej zarzucono w toczącym się postępowaniu dyscyplinarnym. Zaznaczył, że choć Komendant Wojewódzki Policji w G. zawiesił policjantkę na okres jednego miesiąca nie wskazując daty, od której zawieszenie miałoby nastąpić to powyższe uchybienie nie wpływa na konieczność uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego, bowiem uwzględniając, że temu rozstrzygnięciu nadano rygor natychmiastowej wykonalności oraz fakt, iż doręczono je w dniu [...] września 2014 r. to okres zawieszenia należy liczyć od tej daty. Z kolei wniosek strony w zakresie możliwości przejęcia przez Komendanta Głównego Policji prowadzenia postępowania dyscyplinarnego nie może być także przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.G. wniosła o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2014 r. oraz rozkazu personalnego organu I instancji, a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzuciła naruszenie: • art. 39 ust. 2 ustawy o Policji, polegające na zawieszeniu jej w czynnościach służbowych w związku z wszczęciem postępowania dyscyplinarnego w sytuacji, gdy zawieszenie nie było konieczne ze względu na dobro postępowania oraz dobro służby, • art. 39 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2012 r., poprzez utrzymanie w mocy rozkazu personalnego o zawieszeniu, który nie określał celowości zawieszenia z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby, • art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez brak zawarcia przekonywującego i wyczerpującego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, • art. 108 k.p.a., poprzez niezasadne nadanie rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony, • art. 108 k.p.a. w zw. z § 2 pkt 9 powołanego rozporządzenia w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez niewskazanie w rozkazie personalnym organu I instancji daty, od której okres zawieszenia w czynnościach służbowych miałby rozpocząć bieg, co wywołuje niepewność co do sytuacji prawnej skarżącej, naruszając jej uzasadniony interes. Wnosząca skargę stwierdziła, że zawieszenie w czynnościach służbowych w związku z wszczęciem przeciwko niej postępowania dyscyplinarnego ma charakter fakultatywny. Przepis art. 39 ust. 2 ustawy o Policji określa warunek zastosowania tej instytucji, który polega na wykazaniu celowości zawieszenia z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono, przywołując wyłącznie treść normy powyższego przepisu oraz zawartych w nim klauzul generalnych, nie uzasadniając w jaki sposób brak zawieszenia mógłby wpłynąć negatywnie na dobro postępowania lub dobro służby. Wskazała, że zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych wywołuje wiele niedogodności, bowiem zawiesza się mu od najbliższego terminu płatności 50 % ostatnio należnego uposażenia, tj. uposażenia zasadniczego i dodatków za stopień funkcyjny oraz służbowy, nie otrzymuje on również obligatoryjnych podwyżek. Ponadto do okresu zawieszenia nie wlicza się okresu służby w celu obliczenia nagrody rocznej (art. 110 ust. 2 ustawy o Policji oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie przyznawania policjantom nagród i zapomóg), a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów oraz stażu służby wymaganego do zajmowania stanowisk służbowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na swoje wcześniejsze ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpatrywana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2014 r. nr [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji w przedmiocie zawieszenia M.G. w czynnościach służbowych nie narusza przepisów obowiązującego prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zgodnie z którym policjanta można zawiesić w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, nieumyślne, ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowania dyscyplinarnego, jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby - na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Konstrukcja wskazanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że podejmowane na jego podstawie decyzje (rozkazy personalne) mają charakter uznaniowy. Przy czym ustawodawca wyraźnie określa, że zawieszenie w czynnościach służbowych możliwe jest w wypadku spełnienia wyłącznie dwóch warunków: wszczęcie jednego z wymienionych postępowań i celowość zawieszenia policjanta w czynnościach ze względu na dobro postępowania lub służby. Tylko te okoliczności decydują zarówno o fakcie zawieszenia w czynnościach służbowych, jak i o okresie, na jaki orzeczono o zawieszeniu. Należy jednak podkreślić, że uzasadniając odsunięcie funkcjonariusza od pełnienia obowiązków nie wystarczy ogólnikowe powołanie się na dobro służby, lecz konieczne jest wskazanie konkretnych powodów. Motywy, jakimi kierował się organ, zawieszając na oznaczony okres policjanta w czynnościach służbowych, muszą przekonywać w sposób niebudzący żadnych wątpliwości o słuszności takiego załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że w stosunku do M.G. toczy się postępowanie dyscyplinarne (niedopełnienie obowiązków służbowych), a zatem spełniona została jedna z przesłanek wymienionych w art. 39 ust. 2 ustawy o Policji. Zaistniał także drugi warunek, określony w powyższym przepisie, tj. celowość zawieszenia policjantki w czynnościach ze względu na dobro postępowania lub służby. W ocenie Sądu organ odwoławczy w uzasadnieniu rozkazu personalnego wyjaśnił wystąpienie tej przesłanki. Jako przyczynę zawieszenia skarżącej w czynnościach służbowych organ wskazał konieczność czasowego odsunięcia jej od wykonywania zadań i czynności służbowych z uwagi na charakter zarzucanych czynów w postępowaniu dyscyplinarnym. Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] września 2014 r. na polecenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. podjęto czynności służbowe w związku z informacją opublikowaną w artykule prasowym. Zdaniem organu zebrany materiał dowodowy uprawdopodobnił popełnienie przez M.G. zarzucanych jej przewinień dyscyplinarnych, czego konsekwencją było wydanie w dniu [...] września 2014 r. przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. postanowienia nr [...] o wszczęciu przeciwko skarżącej postępowania dyscyplinarnego, w którym przedstawiono zarzuty rażącego naruszenia obowiązków służbowych dotyczących realizacji przeszukań (czyn z art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w zw. z § 60 ust. 1 pkt 1 i 3 Decyzji nr 125 Komendanta Głównego Policji z dnia 5 kwietnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania Krajowego Systemu Informacyjnego Policji) oraz związanych z wykorzystaniem broni palnej przez policjantów (czyn z art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w związku z art. 39 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 24 maja 2013 r. o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej). Takie postępowanie, w ocenie organu, było sprzeczne z dobrem służby. Wskazać należy, że choć pojęcie "dobro służby" nie jest zdefiniowane w ustawie o Policji, tym niemniej na pojęcie to składają się dobra szczegółowe, tj. dobro Policji, zaufanie obywateli do organów Policji, gwarancje praworządnego działania aparatu administracji, niezależność formacji zmilitaryzowanej od wpływów zewnętrznych. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji służbę w Policji może pełnić osoba o nieposzlakowanej opinii. Z pewnością policjantka, wobec której toczy się postępowanie dyscyplinarne, traci nieposzlakowaną opinię i w ten sposób podważa zaufanie do organów Policji. Skarżącej – zastępcy naczelnika wydziału oraz kierownikowi grupy operacyjno-procesowej, a zatem osobie zobligowanej do bieżącego nadzoru, zarzucono rażące niedopełnienie obowiązków służbowych, tj. niewłaściwą kontrolę nad podejmowanymi przez podległych jej policjantów działaniami. Jest to podstawowy obowiązek osoby zajmującej stanowisko kierownicze. Tym samym tak postawiony zarzut (niezależnie od końcowych ustaleń postępowania dyscyplinarnego), szczególnie gdy dotyczy niewłaściwej kontroli podejmowanych czynności operacyjno-procesowych realizowanych w ramach toczącego się śledztwa, powoduje konieczność zawieszenia funkcjonariusza Policji w pełnieniu obowiązków, ponieważ narusza gwarancję prawidłowego działania organu administracji. Na organie bowiem spoczywa obowiązek oceny, charakteru i wagi zarzucanych funkcjonariuszowi czynów w odniesieniu do przebiegu prowadzonego śledztwa i ustalenia, czy dalsze wykonywanie przez niego czynności nie spowoduje utrudnienia realizacji zadań dochodzeniowo-śledczych. Zawieszenie w czynnościach służbowych ma na celu czasowe odsunięcie skarżącej od powierzonych zadań dając możliwość wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia zarzucanych jej błędów w nadzorowanym postępowaniu w celu ich potwierdzenia bądź eliminacji, jak też dalszego, prawidłowego nadzorowania czynności operacyjno-procesowych. W świetle powyższych rozważań, zgodzić się należy z organami Policji, że wobec M.G. zachodziły przesłanki do zawieszenia w czynnościach służbowych, tj. wszczęto postępowanie dyscyplinarne oraz wykazano celowość zawieszenia ze względu na dobro służby. Z treści uzasadnień wydanych w sprawie rozkazów personalnych, wynika w sposób jednoznaczny, jakimi motywami kierował się organ zawieszając skarżącą w czynnościach służbowych. Zdaniem Sądu organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie dostatecznie uzasadnił zindywidualizowanymi przesłankami. Odniósł się także do okresu zawieszenia, wskazując, że jeden miesiąc jest terminem niezbędnym aby ocenić, czy policjantka pomimo prowadzonego przeciwko niej postępowania dyscyplinarnego będzie spełniała wymogi, aby realizować nałożone na nią zadania służbowe. Należy podkreślić, że zasadność postawionych skarżącej w postępowaniu dyscyplinarnym zarzutów naruszenia dyscypliny służbowej w sposób wszechstronny zostanie oceniona w prowadzonym postępowaniu dyscyplinarnym. Samo zaś rozstrzygnięcie o zawieszeniu nie przesądza o winie policjantki, a jego celem jest zabezpieczenie prawidłowego przebiegu nadzorowanego śledztwa oraz interesu służby. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 108 k.p.a. w zw. z § 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2012 r. W ocenie Sądu M.G. błędnie utożsamia naruszenie art. 108 k.p.a. z brakiem wskazania w rozkazie personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. daty, od której okres zawieszenia w czynnościach służbowych miałby rozpocząć bieg. Organ odwoławczy słusznie stwierdził, że powyższe uchybienie nie może mieć wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia w zakresie zawieszenia skarżącej w czynnościach służbowych. Nadanie rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności oraz doręczenie go policjantce w dniu [...] września 2014 r. oznacza, że okres zawieszenia należy liczyć od tej daty, która zarazem wyznacza początek biegu terminu jednego miesiąca określonego w rozkazie personalnym organu I instancji. Przepis art. 108 k.p.a. stanowi, że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym przypadku takim chronionym dobrem, o którym mowa we wskazanym wyżej przepisie, jest interes społeczny wyrażający się szczególnymi zadaniami Policji. Właściwa realizacja czynności służbowych powierzonych do wykonania policjantom jest niezbędna w celu uzyskiwania pożądanych wyników z punktu widzenia ustawowych zadań Policji. W rozpatrywanej sprawie zarzucane skarżącej rażące niedopełnienie obowiązków oraz charakter zajmowanego stanowiska służbowego uzasadniają niezbędność natychmiastowego wykonania rozkazu personalnego o zawieszeniu w czynnościach służbowych. Jednocześnie należy stwierdzić, że negatywne skutki rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w czynnościach służbowych, o których wspomina skarżąca, zostaną niezwłocznie zniesione w przypadku, gdy policjantka nie zostanie ukarana karą dyscyplinarną wydalenia ze służby, o czym stanowi przepis art. 124 ust. 2 ustawy o Policji. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącej od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.