I OSK 3033/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 867/12 w sprawie ze skarg L. W. i M.F. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 867/12 oddalił skargi L. W. i M. F. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny i prawny sprawy Sąd wskazał, że w dniu [...] października 1987 r. została wydana przez Wojewodę [...] decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] znak [...] pod budowę osiedla mieszkaniowego Centrum - Wschód Jednostka B na 1306 mieszkań w P. – obejmująca również nieruchomość należącą do M. i L. małżonków W., położoną w P., oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Pismami z dnia 11 listopada 1987 r. Urząd Miejski w P. wystąpił do M. W. i L. W. z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Przesyłki te nie zostały odebrane z uwagi na wyprowadzenie się adresatów. Jednakże w aktach sprawy administracyjnej znajduje się protokół z rokowań przeprowadzonych z M.W., która poinformowała organ, że jej mąż przebywa poza granicami kraju i nie utrzymuje z nim kontaktów. Dlatego też - wobec niemożliwości nabycia nieruchomości w drodze umowy - zaistniała konieczność wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 1988 r. - na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej w P.- Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. wszczął postępowanie wywłaszczeniowe. Następnie w dniu 29 stycznia 1988 r. została przeprowadzona rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza, w której brała udział M. W. W trakcie rozprawy oświadczyła, że L. W. od 1979 r. przebywa poza granicami kraju w USA i nie posiada z nim kontaktu. Dodała, iż ustalone odszkodowanie jest zgodne z jej żądaniem i nie wnosi do niego - jak też do samego wywłaszczenia - żadnych zastrzeżeń. W związku z powyższym Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. decyzją z dnia [...] stycznia 1988 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącej współwłasność M. i L. małżonków W. Przyznane odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o operaty szacunkowe sporządzone przez biegłego ds. rolnych i rzeczoznawcę budowlanego. Ponadto w kwestionowanej decyzji zostało wskazane, że część odszkodowania należna L.W.. zostanie przekazana do depozytu sądowego. Pismem z dnia 3 listopada 2003 r. - uzupełnionym pismem z dnia 26 kwietnia 2004 r. - L. W. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] stycznia 1988 r. - na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podnosząc, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 34 § 1 k.p.a. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. stwierdził, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] stycznia 1988 r. została wydana z naruszeniem prawa. W wyniku rozpatrzenia odwołania L. W., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2006 r. ponownie stwierdził, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] stycznia 1988 r. została wydana z naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu odwołania L. W., Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Rozpatrując po raz kolejny niniejszą sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] stycznia 1988 r. Organ uznał, iż M.W. brała udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym, wobec powyższego jej działanie – jako zmierzające do utrzymania majątku wspólnego w stanie niepogorszonym – było czynnością zwykłego zarządu i odniosło skutek także w stosunku do jej męża L. W.. M. F. (obecne imię i nazwisko M. W.) pismem z dnia 25 czerwca 2010 r. oraz L. W. pismem z dnia 4 sierpnia 2010 r. wnieśli odwołania od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Po rozpatrzeniu tych odwołań, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a. Następnie Minister uznał, iż kwestionowane postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99 ze zm.). Minister odniósł się też do twierdzenia L. W., iż stronami postępowania administracyjnego - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - w sytuacji, kiedy decyzja dotyczy praw, czy obowiązków małżonków pozostających we wspólności majątkowej małżeńskiej, winni być oboje małżonkowie. Uznał, że ta okoliczność może stanowić jedynie podstawę do żądania wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz nie może być utożsamiana z żadną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Także okoliczność nieuwzględnienia przez organ pisma z dnia 10 marca 1984 r., w którym L. W. zrzekł się własności budynku położonego w P., jako dowód istniejący w dniu wydania decyzji z dnia 29 stycznia 1988 r., może stanowić podstawę jedynie do żądania wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Reasumując organ odwoławczy uznał, że nie jest dopuszczalne przyjęcie, iż którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji – gdyż w przeciwnym razie doszłoby do rażącego naruszenia prawa. W związku z tym stwierdził, że przedmiotowa decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] stycznia 1988 r. nie jest obarczona żadną wadą wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli L. W. oraz M. F.. Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2012 r. Sąd połączył sprawy ze skarg L. W. i M. F. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz postanowił prowadzić je pod sygnaturą akt I SA/Wa 867/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi są niezasadne i podlegają oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art.156 § 1 k.p.a. - którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji - niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art.156 § 1 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza w sposób rażący przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych, tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego, prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Sąd podniósł, że w rozpoznawanej sprawie niewątpliwy i niekwestionowany przez nikogo jest fakt, iż L. W. nie brał udziału w toczącym się postępowaniu i nie otrzymał decyzji wywłaszczeniowej. Jego żona M.W. poinformowała organ administracyjny o tym, iż jej mąż przebywa poza granicami kraju w USA i nie utrzymuje z nim kontaktów. Wobec powyższego organ powinien – czego nie zrobił – zastosować procedurę określoną w art. 34 k.p.a. Jednakże naruszenie tego przepisu nie można uznać za rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Spowodowało ono natomiast powstanie ustawowej przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Zatem zarzut ten może zostać podniesiony w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania, a nie w postępowaniu niniejszym, które dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się bowiem, że tryby nadzorcze wskazane powyżej mają charakter rozłączny - w związku z czym w postępowaniu nieważnościowym nie można orzekać o podstawach wznowienia postępowania. Tryby te są w stosunku do siebie niekonkurencyjne, tzn. nie mogą być stosowane zamiennie, albowiem każdy z nich ma na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji. W ocenie Sądu, również zarzut skarżącego dotyczący nie wypłacenia mu odszkodowania nie może skutecznie podważyć legalności wydanej decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w P.. W decyzji tej została ustalona wysokość odszkodowania przysługująca obojgu małżonkom, ponadto w punkcie 7 decyzji organ ustalił, iż kwota odszkodowania należna L. W. zostanie przekazana do depozytu sądowego, gdyż organ nie zna jego miejsca pobytu. Zatem treść decyzji odpowiada prawu. Natomiast fakt, czy ten punkt decyzji został wykonany, nie ma znaczenia w sprawie dotyczącej badania przedmiotowej decyzji pod kątem wystąpienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Jednakże Sąd zauważył, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego w Tarnowskich Górach w sprawie sygn. akt I Ns 183/92 dotyczące zezwolenia na złożenie kwoty pieniężnej do depozytu sądowego. Sąd podzielił też pogląd organu odnośnie tego, iż zarzut nieuwzględnienia przez organ pisma z dnia 10 marca 1984 r., w którym L. W. zrzekł się własności budynku położonego w P. - jako dowód istniejący w dniu wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r., może stanowić podstawę jedynie do żądania wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem Sądu, również pozostałe zarzuty skarżącej M. F. nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Przy czym zupełnie niezrozumiały jest zarzut dotyczący nie przeprowadzenia rozprawy w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajduje się protokół rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia 29 stycznia 1988 r. podpisany przez skarżącą – z którego ewidentnie wynika, że znana jest jej kwota odszkodowania i nie wnosi do niej żadnych zastrzeżeń, jak również nie ma żadnych uwag co do faktu wywłaszczenia tej nieruchomości. Także fakt - iż L. W. przebywał poza granicami kraju i jego miejsce pobytu nie było znane M. W. - świadczy o tym, że nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy cywilno-prawnej. Nie stanowi też w ocenie Sądu rażącego naruszenia prawa sytuacja, gdy wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej. Reasumując, Sąd w całości podzielił stanowisko organów obu instancji, które uznały, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] stycznia 1988 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącej współwłasność M. i L. małżonków W.. Przy czym Sąd podkreślił, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. jest merytorycznie prawidłowa – chociaż nie podzielił poglądu organu odnośnie tego, iż działanie M. W. było czynnością zwykłego zarządu i odniosło skutek także w stosunku do jej męża L. W.. Sąd zaakceptował pozostałe argumenty Wojewody oraz argumenty podnoszone przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznając, iż organy administracji wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie oceniły materiał dowodowy w niniejszej sprawie, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz przekonująco uzasadniły swoje decyzje – zgodnie z art. 107 §3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. W.. Powołując obie podstawy wskazane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, lub niewłaściwe zastosowanie, a to: art. 34 k.p.a. poprzez nietrafne, błędne przyjęcie przez Sąd, że naruszenia art. 34 k.p.a. nie można uznać za rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.: - Sąd pierwszej instancji pominął i nie wziął pod uwagę rażącego naruszenia przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. przy wydaniu decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia [...] stycznia 1988 r. art. 34 k.p.a. i zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych: w art. 6 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie obrony jej praw w postępowaniu administracyjnym; w art. 7 k.p.a. poprzez nie przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, a tym samym uniemożliwienie stronie obrony jej praw, co znalazło potwierdzenie w praktyce i orzecznictwie sądów administracyjnych; w art. 9 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie obrony jej praw, co znalazło potwierdzenie w praktyce i orzecznictwie sądów administracyjnych; w art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ ustalenia adresu strony na podstawie wszelkich informacji możliwych do uzyskania przez organ i w ten sposób uniemożliwienie stronie udziału w postępowaniu i obrony jej praw, - Sąd pierwszej instancji pominął i nie wziął pod uwagę rażącego naruszenia przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. przy wydaniu decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia [...] stycznia 1988 r., tj. art. 34 k.p.a. i zasad ogólnych postępowania administracyjnego - zasad praworządności wyrażonych w art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez nie przekazanie do depozytu sądowego części odszkodowania należnego L.W. zgodnie z ustaleniami zawartymi w decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] stycznia 1988 r. i nie wykonanie tej decyzji przez ten sam organ, który ją wydał zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Tarnowskich Górach w sprawie sygn. akt I Ns 183/92 zezwalającym na złożenie kwoty pieniężnej do depozytu sądowego w trybie art. 692 -69310 k.p.c. 2. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, a to art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 9,10, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. - przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, a przyjął jedynie uzasadnienie organu niekorzystne dla skarżącego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku z powodu nieważności postępowania przed Kierownikiem Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 1988 r., ponieważ strona w tym postępowaniu nie miała organu powołanego do jej reprezentowania oraz została pozbawiona możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 2 i pkt 5 p.p.s.a.) i w tym postępowaniu zaszły przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że nie kwestionuje istnienia ustawowej przesłanki do wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednak jego zdaniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął i dokonał błędnej wykładni stwierdzając, iż naruszenia art. 34 k.p.a. nie można uznać za rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art.183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. i zarzuca naruszenie norm prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej wywiedzione na wskazanych podstawach dotyczą zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji wywiódł, że wprawdzie skarżący L. W. niewątpliwie nie brał udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym, zaś organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe nie zastosował procedury określonej w art.34 k.p.a., to jednak tego rodzaju uchybienie stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art.145 §1 pkt 4 k.p.a., nie zaś podstawę do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Rozstrzygnięcie powstałego sporu poprzedzić należy przypomnieniem, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują szereg trybów, w których można poddać weryfikacji ostateczne decyzje administracyjne. Dwa z nich mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji wadliwych, przy czym wadliwość tą określa się mianem wadliwości kwalifikowanej. Są to tryby: wznowienia postępowania, którego przesłanki – wady stanowiące podstawy wznowienia określone są enumeratywnie w art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a. oraz stwierdzenie nieważności decyzji, którego przesłanki sformułowane zostały w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazane tryby postępowania mają cechy wspólne, lecz także stanowią odrębne i autonomicznie ukształtowane środki nadzwyczajnego weryfikowania decyzji administracyjnych. Te dwa rodzaje wadliwości decyzji materialnoprawną i procesowoprawną ustawodawca powiązał z sankcjami skutkującymi - w przypadku wadliwości procesowoprawnej wzruszalnością decyzji w trybie wznowienia postępowania, zaś w przypadku wadliwości materialnoprawnej - sankcją nieważności decyzji. Ugruntowany jest także pogląd, tak w doktrynie, jak również w orzecznictwie, że poszczególne tryby nadzwyczajne nie mogą być stosowane zamiennie, mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji. Oznacza to, że jest to system weryfikacji decyzji ostatecznych oparty na zasadzie niekonkurencyjności. W piśmiennictwie wskazuje się, że najistotniejszą różnicą omawianych instytucji jest materialnoprawny charakter w przypadku stwierdzenia nieważności i proceduralna istota wznowienia postępowania. W przypadku stwierdzenia nieważności wada decyzji ma swoje źródło w prawie materialnym, tj. tkwi w samej decyzji. Natomiast w odniesieniu do wznowienia postępowania wada dotyczy sposobu podejmowania tej decyzji, a zatem "wadą jest dotknięte samo postępowanie", czyli "warunki powstania decyzji". Nie sposób jednakże niedostrzec, że w literaturze przedmiotu podnosi się także, że przesłanka nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy zarówno przepisów materialnych, jak i proceduralnych ( tak. B. Adamiak, J. Borkowski. Postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne. LexisNexis Warszawa 2011, s.329). Według przedstawicieli doktryny: "rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2, odnosi się również do przepisów proceduralnych, ale jedynie tych, które mogą stanowić podstawę prawną wydawanych decyzji merytorycznych i – zwłaszcza – niemerytorycznych. Przyjęcie takiego założenia byłoby najbardziej logiczną interpretacją art. 156 § 1 pkt 2 (w którym umieszczono dwie niezależne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, tj. brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa), a jednocześnie wykluczałoby możliwość konkurencyjności obu trybów nadzwyczajnych w odniesieniu do okoliczności wskazanej w tym przepisie" ( por. Zbigniew R. Kmiecik. Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego. Lex 2014). Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie( por. M.Jaśkowska, A.Wróbel. Komentarz K.p.a. Lex 2015 r.). Z uwagi na opisaną powyżej zasadę niestosowania zamiennie trybów nadzwyczajnych należałoby, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjąć że w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skoro w postępowaniu wywłaszczeniowym zakończonym ostateczną decyzją wywłaszczeniowo-odszkodowawczą nie brał udziału współwłaściciel wywłaszczonego gruntu, to może on powoływać się na przesłankę określoną w art.145 §1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z tą wadą postępowania wiąże się niewątpliwie zaniechanie skorzystania przez organ wywłaszczeniowy z art.34 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można jednak tego rodzaju uchybienia rozpatrywać w kategoriach określonych w art.156 §1 pkt 2 k.p.a. Stanowisko Sądu I instancji jest zatem prawidłowe. Słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nadzwyczajne tryby postępowania mają charakter rozłączny, w postępowaniu nieważnościowym nie można orzekać o podstawach wznowienia postępowania. Wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego są konsekwencją tego, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym. Wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie może natomiast "zastąpić" postępowania wznowieniowego, które skarżący powinien wszcząć wówczas, gdy wystąpił z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odnośnie zawartego w skardze kasacyjnej żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 1988 r. na podstawie art.183 §1 pkt 2 i pkt 5 p.p.s.a. jest ono niezasadne. Wskazany przepis dotyczy nieważności postępowania przed sądem administracyjnym i wylicza enumeratywnie przyczyny nieważności. Żadna ze wskazanych przyczyn nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdyż skarżący brał udział w postępowaniu sądowo- administracyjnym i był prawidłowo reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.